Судебная палата
по информационным спорам
при Президенте РФ
Центр права и средств массовой информации
Серия "Журналистика и право"
Выпуск 6
Содержание
О Т Ч Е Т
по итогам ознакомительной поездки в Лондон
15-22 сентября 1996 г. по поручению Директората
по правам человека Совета Европы
Поездка в Лондон 15-22 сентября 1996 г. была организована Директоратом по правам человека Совета Европы (директор г-н Р.-Г.Имберт, руководитель отдела СМИ г-жа Л.Янгс), Департаментом информации и печати Министерства иностранных дел РФ.
Ее цель - ознакомление с обеспечением свободы массовой информации в Великобритании, соблюдением прав человека в этой области, характером и способами разрешения информационных споров, возникающих в деятельности печатных и электронных средств массовой информации.
Предполагалось также, с учетом перспектив дальнейшего развития Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации, сопоставить форму организации и практическую деятельность Судебной палаты и аналогичных структур, разрешающих информационные споры в Великобритании, обсудить иные, представляющие взаимный интерес вопросы.
Программа была хорошо подготовлена, включала посещение шести основных общенациональных организаций, действующих в области средств массовой информации, беседы с их руководителями, ознакомление с практической деятельностью, нормативными и иными материалами.
Большую роль в выполнении программы сыграла переводческая и иная поддержка Посольства Российской Федерации в Великобритании.
Настоящий отчет составлен по итогам выполнения Программы, подготовленной Директоратом по правам человека Совета Европы.
Специализация
Организации в Великобритании, обеспечивающие соблюдение свободы слова и свободу массовой информации, разрешение информационных споров в области средств массовой информации, имеют четко выраженный специализированный характер.
Прежде всего, различаются организации, занимающиеся этой деятельностью в сфере печатной продукции и в сфере электронных средств массовой информации.
Совет по стандартам в телерадиовещании, Комиссия по жалобам в электронных средствах массовой информации осуществляют свою деятельность только в области телевидения и радио.
Иные организации - Общество газетчиков, Общество по стандартам в рекламной деятельности, Комиссия по жалобам в прессе, Ассоциация газетных издателей - четко ориентируются на разрешение информационных споров, возникающих в деятельности печатных средств массовой информации.
Специализация продолжается и углубляется и в этих двух основных сферах. Так, Совет по стандартам заказывает научные исследования по актуальным проблемам взаимодействия телерадиовещания и общества, учитывает общественное мнение в этой области, разрабатывает и внедряет стандарты журналистской деятельности, закрепляет их в Кодексе практических правил в телерадиовещании, подготавливает и принимает заключения по итогам рассмотрения заявлений и т.п.
Комиссия по жалобам в электронных средствах массовой информации рассматривает конкретные случаи нарушения требований Кодекса практических правил, конкретные жалобы на те или иные программы, передачи.
Общество газетчиков ориентируется, в основном, на региональные газеты (их в Великобритании около 1400); Ассоциация газетных издателей - на центральные издания. Общество по стандартам в рекламной деятельности занимается спорами, связанными главным образом с рекламой в печатных средствах массовой информации.
Кроме этих основных функций, некоторые организации осуществляют правовую защиту своих членов, помогают им в профессиональной деятельности.
Так, Общество газетчиков оказывает юридическое консультирование (бесплатное или за умеренную плату), дает по запросам журналистов консультации и рекомендации по содержанию редакционных статей в региональных газетах. Ассоциация издателей выдает журналистам карточки, помогающие в их аккредитации, отношениях с руководителями массовых мероприятий, полицией. В частности, карточки содержат обращение к полиции решать споры с журналистами на основе bode (доброжелательности). Никаких материальных привилегий эти карточки их обладателям не предоставляют. Они служат только созданию лучших условий для выполнения профессиональных обязанностей.
Такая специализация сложилась исторически, и разграничение компетенции между всеми организациями закрепляется в нормативных актах, Кодексах практических правил, практической деятельности, позволяет компетентно рассматривать общие и конкретные вопросы.
Вместе с тем, относительное множество таких организаций создает и известные трудности с обращениями заинтересованных лиц в соответствующие инстанции. Некоторые жалобы и заявления пересылаются по другим адресатам, возвращаются заявителям с разъяснениями, куда следует обратиться и т.п.
Каждая организация издает соответствующие брошюры, буклеты, обучающие своих адресатов порядку и условиям направления жалоб и заявлений, разъяснению процедур их рассмотрения.
По-видимому, наличие многих структур не всегда вызывается реальными потребностями. В частности, в соответствии с Законом о телерадиовещании 1996 г., намечено объединение Совета по стандартам в телерадиовещании с Комиссией по жалобам в единую Комиссию.
И все же опыт Великобритании, имеющей разветвленную систему государственных и независимых организаций, обеспечивающих свободу массовой информации, компетентное разрешение информационных споров, заслуживает внимания и дальнейшего изучения.
Организации и правовые основания их деятельности
Ряд организаций возник на основе законодательных актов последнего времени, другие сложились исторически, главным образом из потребностей и традиций обеспечения свободы слова, разрешения рекламных споров.
Законодательную основу образования и деятельности имеет Совет по стандартам в области телерадиовещания и Комиссия по жалобам в этой области (Broadcasting act 1990, 1996). В актах очерчены основные направления деятельности этих организаций, их полномочия, их взаимодействие с лицензионной службой, задачи подготовки Кодекса практических правил и его своевременного дополнения и уточнения, требование учета этих правил в уставах и положениях конкретных телерадиокомпаний.
Совет насчитывает 8 членов - известных и уважаемых общественно-политических деятелей, которые, после демократических процедур согласования, назначаются министром культуры. Тот же порядок формирования действует и в отношении состава Комиссии по жалобам в сфере телерадиовещания. При Совете и Комиссии функционируют аппараты работников, которые ведут всю подготовительную работу по рассмотрению жалоб и заявлений, организации заседаний, готовят проекты решений и заявлений.
Иной порядок и условия организации и деятельности существуют у других организаций. Так, Общество газетчиков, существующее уже 160 лет, действует на самоорганизационной и саморегулятивной основе, имеет соответствующий регламент своей деятельности. Комиссия по жалобам в прессе в свое время была преобразована по рекомендации специально созданной парламентской комиссии из бывшего Совета по печати также в самоорганизованную структуру.
Произошло это в 1983 г. Совет по печати не имел соответствующего Кодекса практических правил, страдал бюрократическими процедурами.
В свою очередь, Комиссия по жалобам в прессе была создана первоначально с "испытательным сроком". В течение полутора лет она должна была доказать свою социальную пользу, эффективность работы. Это удалось сделать.
Ассоциация издателей газет первоначально выполняла функции профсоюзной организации. В настоящее время основание и направление ее деятельности принципиально изменилось. Она объединяет издателей и журналистов наиболее влиятельных центральных газет для эффективного осуществления ими профессиональной деятельности, служит своеобразным арбитражем для членов ассоциации в случае возникновения информационных споров.
Все эти организации также имеют значительные аппараты, состоящие из работников, обеспечивающих их деятельность.
Принцип саморегулирования и его реализация
Существенным отличием британской системы организации и рассмотрения информационных споров от российской практики, а также от практики ряда европейских стран, является принцип саморегулирования и насыщенные, разнообразные формы его реализации.
Этот принцип мало известен в России. К сожалению, его происхождение, социальное значение и формы реализации не были предметом анализа в отечественной правовой литературе. В журналистской среде делались некоторые попытки сформулировать, использовать этот принцип, главным образом, путем принятия Хартий, Кодексов журналистской этики и иных, в основном моральных, деклараций. Но эти попытки нельзя признать удачными, т.к. декларации не легли в основу практической журналистской деятельности, а меры и формы ответственности за их нарушение вообще не устанавливались.
Между тем, в Великобритании принцип саморегулирования охватывает все организационные и процедурные основы деятельности обществ, комиссий, советов, ассоциаций, занятых рассмотрением информационных споров. Во время встреч и бесед не было ни одного собеседника, который не подчеркивал бы свою приверженность этому принципу, готовность проводить его в жизнь и защищать.
Одновременно высказывались сомнения в возможности и эффективности законодательного регулирования в этой сфере. Отмечалось, что развитие права вообще отстает от развития средств массовой информации, порождающее все новые и новые правовые и нравственные проблемы. В этой связи обсуждались правовые проблемы создания и использования "Интернета", в частности, соблюдения авторского права, защиты нравственных интересов и т.п. Правда, некоторые оговорки в законодательном регулировании делались в отношении телерадиовещания, где существует общественная потребность законодательно распределять каналы вещания, имеется государственная заинтересованность в наиболее разумном использовании эфира, потребность обеспечивать лицензионный порядок в этой области.
По существу, все участники процессов производства и распространения массовой информации объединены на добровольной основе в различные сообщества. Члены этих сообществ (журналисты, издатели, сотрудники рекламных агентств и т.п.) участвуют в выработке, дополнении и изменении Кодексов практических правил в соответствующей области и на основе консенсуса добровольно соблюдают эти правила. В частности, газеты, входящие в сферу Комиссии по жалобам на прессу, даже печатают, наряду с выходными данными, и такие сообщения (в каждом номере): "Газета признает Кодекс практических правил, разработанный Комиссией по жалобам на прессу, и издается на этой основе". Но для разрешения споров, которые при этом могут возникать, и создаются специальные организации - Комиссия по жалобам в прессе, Совет по стандартам в телерадиовещании и другие. Эти организации выполняют, главным образом, своеобразные арбитражные и консультативные функции.
Основные информационные споры, которые рассматриваются на основе принципа саморегулирования организациями, касаются достоверности информации ( в том числе, рекламные споры) и нарушения неприкосновенности частной жизни (примерно 70% и 30% соответственно). В 1995-96 годах активно обсуждался в британском обществе вопрос о принятии законодательного акта о защите privacy (частной жизни). Однако было решено, что этот вопрос будет решаться самим журналистским сообществом на основе принципа саморегулирования, путем накопления в Кодексах практических правил своеобразных "прецедентов". Такое накопление и формулирование того, что входит в понятие частной жизни, что представляет собой нарушение privacy, осуществляется в настоящее время. Но "угроза" принятия парламентом закона существует, если само журналистское сообщество не справится с этой проблемой - защитой от вмешательства в частную жизнь. Впрочем, как считают многие, журналистское сообщество с этой задачей пока справляется само. Например, имел место случай, когда редактор одной из газет позволил себе в одной из публикаций вмешаться в частную жизнь королевской семьи, после чего, на основе соответствующего разбирательства, был издателем изгнан с работы.
Вместе с тем, наряду с принципом саморегулирования, в Великобритании действует около ста законов, регулирующих отдельные сферы массовой информации. Это законы о защите от недобросовестной конкуренции, об ответственности за диффамацию, о возмещении морального вреда и другие. В случае нарушения этих законов нарушитель подпадает под юрисдикцию обычного суда.
В Великобритании не делается различий между защитой свободы слова, как права отдельного человека, и защитой свободы массовой информации, как права соответствующих коллективных образований (редакций газет, телерадиокомпаний). Обеспечивается и доступ к информации, опять же без различия статуса гражданина и журналиста. Правительство объявило себя "открытым". И это становится стратегией отношений между властью и прессой, но при этом, разумеется, сохраняются информационные тайны: государственная, коммерческая, служебная и другие.
Ответственность
Однако, и это надо подчеркнуть, нарушители Кодекса практических правил привлекаются к своеобразной информационной ответственности, имеющей и серьезные неблагоприятные имущественные, а также моральные последствия.
Каждая организация издает бюллетень, где публикуются жалобы и итоги их рассмотрения, т.е. действует санкция опубликования неблаговидных сведений о нарушителе и характере нарушения (своеобразное "ослабление" нарушителя). Решение соответствующей Комиссии может быть опубликовано и в газете за счет виновного лица. Бизнесмен, давший ложную рекламу, может быть лишен скидки на оплату за размещение рекламы (а это миллионные убытки), он может быть вообще лишен права размещать рекламу в соответствующих изданиях. Все это создает обстановку нетерпимости к отклонениям от требований Кодекса практических правил и является весьма действенным механизмом, обеспечивающим принцип саморегулирования.
А эти правила охватывают почти все сферы журналистской деятельности. В телевидении - это стандарт передачи достоверной информации, а также вообще стратегии телерадиовещания, например, что можно показывать до 9 часов вечера (семейное телевидение), а что - после. Это стандарт запрета на показ порнографических сцен, чрезмерной жестокости, упоминание имени жертв сексуального насилия, разжигание расовой и национальной вражды и т.п. Это стандарты вкуса и приличий. В печатных средствах - это стандарты освещения тех или иных событий, особенно катастроф, аварий, преступлений, иногда даже ограничения на беседы с очевидцами этих событий. Это стандарты проверки достоверности информации, предупреждения возможных исков к газетам из-за неправильного использования юридических понятий, особенно связанных с презумпцией невиновности и т.п.
Решения комиссий, советов, обществ весьма авторитетны. Усиливает их эффективность и тот факт, что членами этих организаций являются весьма авторитетные общественные деятели, журналисты, ученые, психологи, юристы, подчас включенные в их состав на конкурсной основе.
Правила, которые реализуют принцип саморегулирования, можно, по образному выражению одного из собеседников, сравнить со спортивными правилами, например, футбола. Спортивные судьи - это своеобразный аналог арбитража в информационных спорах. Но эти правила никак нельзя смешивать с корпоративными нормами, известными в российской правовой системе. У них другая природа и способы обеспечения.
Социальное значение принципа саморегулирования заключено еще и в том, что организации, следующие этому принципу, как бы, с одной стороны, выражают общественное мнение по поводу конкретной деятельности средств массовой информации, а с другой - "беспокоят" общество, аккумулируя жалобы, заявления и принимая по ним компетентные решения. В основу этих решений стремятся положить высокие современные социальные ценности, цивилизованные требования. Сводить принцип саморегулирования только к морализации было бы неверно.
Наконец, высказываются и теоретические взгляды в обоснование принципа саморегулирования. Основные сводятся к тому, что производство и распространение массовой информации - это весьма тонкая, духовная, творческая сфера деятельности. Она нуждается в адекватном регулировании. Закон здесь был бы весьма неповоротлив, не успевал бы за новыми процессами, новыми информационными технологиями. Эти информационные отношения окостеневали бы под воздействием закона. Закон очень трудно изменять и дополнять парламентским путем. Кроме того, многие информационные споры имеют четкий предмет - публикацию, телепередачу - и оценивать их могут не только и не столько юристы, сколько сами журналисты, другие специалисты (в частности, Совет по стандартам почти не имеет в своем составе юристов, но зато там находится психолог). Впрочем, в ином случае, аппарат Общества газетчиков в своем составе имеет много юристов. Они консультируют, улаживают споры, в том числе неформальным путем, защищают членов сообществ за умеренную плату в обычных судах (эта плата ниже, чем обычно берут за свои услуги адвокатские конторы) и т.д.
Процедуры рассмотрения жалоб
Большой интерес представляют процедуры рассмотрения информационных споров. И хотя они в основном схожи с процедурой, по которой рассматривает споры Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации, к ряду особенностей стоит внимательно присмотреться.
Прежде всего, все организации обеспечивают состязательный характер рассмотрения жалоб и заявлений. Обратившаяся сторона формулирует свои претензии к печатным или электронным средствам массовой организации, те, в свою очередь, представляют возражения в письменной или устной форме. Итогом разбирательства после заслушивания сторон, знакомства с документами является окончательное решение организации.
При поступлении жалобы в Комиссию по стандартам в телерадиовещании, аппарат Комиссии знакомит авторов телепередачи с содержанием жалобы, требует от заинтересованных лиц объяснения, видеозапись спорной передачи. Если таковая не представляется, то организация может обратиться в лицензионную службу, чтобы "наказать" телекомпанию, не отвечающую на запрос. Существуют специальные формуляры, которые посылаются заявителю с тем, чтобы он свою жалобу изложил по соответствующей форме. Большую роль играет аппарат Комиссии, который после просмотра кассеты, других материалов готовит соответствующие заключения для Комиссии. Рассмотрение спора может осуществляться и по инициативе Комиссии, но, как правило, возбуждается по жалобам.
Как правило, в заседание приглашаются участники спора, но Комиссия по жалобам на прессу рассматривает подготовленные аппаратом материалы, проекты решений без вызова сторон. В каждой организации действует утвержденный регламент, определяющей процедуры.
Задачей ряда организаций является предупредительное воздействие на стороны с тем, чтобы не доводить дело до публичного разбирательства. Так, в договор о размещении рекламы включаются пункты, что можно, а что нельзя рекламировать. Важное место занимают неформальные способы улаживания споров.
Все организации устанавливают последующий, а не предупредительный контроль над публикациями, передачами. Таким образом, никакой цензуры не существует. Но последующий контроль может иметь весьма жесткий характер.
Запросы о предоставлении объяснений, кассет используются добровольно. Нарушение процедуры может быть наказано, в частности, лишением лицензии (после соответствующего уведомления), лишением скидок по размещению рекламы и иными неблагоприятными имущественными воздействиями.
Экспертизы по проверке достоверности информации проводятся за счет заинтересованных лиц, например, достоверность рекламы за счет рекламодателя.
В заседание Комиссии по стандартам вызываются до пяти человек с каждой стороны, в том числе представители "индустрии" - те, кто создает телепрограммы, работники рекламных агентств и т.п.
Для обоснования решений используются Кодексы практических правил. Нередко имеют место обращения по одному и тому же спору одновременно и в суд, и в организацию. Но организации не рассматривают те жалобы, которые находятся в производстве обычных судов. Однако ими могут быть рассмотрены жалобы до обращения заинтересованного лица в суд.
Финансовое и материальное содержание организаций обеспечивается, как правило, членскими взносами, а также из иных источников. Так, Совет по стандартам в телерадиовещании финансируется из бюджета. За счет выделенных ему средств он финансирует на конкурсной основе и соответствующие исследования. Все финансовые поступления (тут придуманы разные процедуры) обезличиваются, чтобы исключить зависимость решений организаций (советов, комиссий, ассоциаций и т.п.) от конкретных поступлений. Например, средства для содержания Комиссии по жалобам в прессе, собирает другая, специализированная Комиссия. В ином случае средства поступают пропорционально числу рассмотренных жалоб на конкретную телерадиокомпанию. Общество по стандартам в рекламной деятельности функционируют за счет определенного процента отчислений от доходов рекламодателей, газет, агентств и т.п. Этот процент постоянный и относительно невелик, но также обезличивает конкретный источник финансирования Общества.
Все газеты издаются без поддержки из государственного бюджета, основной источник финансирования - реклама. Главные редакторы назначаются и освобождаются от работы издателем. Лицензий на издание газеты не требуется.
Обязанности членов советов исполняются и на общественных началах, и за счет оплаты их труда, вознаграждений, возмещения расходов по командировкам и т.п.
Монахов В.Н.,
Член Судебной палаты
 Предыдущая
|
Следующая 
|
