РЕКОМЕНДАЦИЯ № R (99) 1 ПО СТИМУЛИРОВАНИЮ ПЛЮРАЛИЗМА В СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

СОВЕТ ЕВРОПЫ
Комитет министров

Комитет министров, по условиям статьи 15,б Статута Совета Европы,

Подчеркивая важность наличия у частных лиц доступа к плюралистичному содержанию средств массовой информации, в особенности к информации,

Подчеркивая также, что средства массовой информации (далее - СМИ), и в частности сектор общественного вещания, должны позволить различным группам общества выражать свои взгляды и интересы, в том числе языковым, социальным, экономическим, культурным или политическим меньшинствам,

Принимая во внимание, что существование многочисленных автономных и независимых СМИ на национальном, региональном и местном уровнях, как правило, усиливает плюрализм и демократию,

Учитывая, что политическое и культурное разнообразие типов СМИ и предоставляемого ими содержания имеет центральное значение для плюрализма СМИ,

Подчеркивая, что государства должны стимулировать политический и культурный плюрализм через выработку своей политики по отношению к СМИ в соответствии со статьей 10 Европейской конвенции о правах человека, гарантирующей свободу слова и информации, и на основе уважения принципа независимости СМИ,

Признавая желательность усилий по стимулированию плюрализма СМИ со стороны всех государств-участников и там, где это целесообразно, на европейском уровне,

Признавая в то же время, что потенциальным дефектом существующих в Европе структур регулирования плюрализма СМИ является их склонность сосредоточивать свое внимание исключительно на традиционных СМИ,

Принимая во внимание, что уже имеется несколько случаев возникновения узких мест в области новых коммуникационных технологий и услуг, таких как контроль над системами условного доступа для услуг цифрового телевидения,

Принимая во внимание также тот факт, что технологическая конвергенция между секторами вещания, телекоммуникаций и компьютерных технологий может способствовать созданию господствующего положения и развитию концентрации СМИ,

Сознавая, что для оценки потенциального воздействия новых стратегий бизнеса на плюрализм необходим активный контроль за развитием новых платформ доставки, таких как Интернет, и за новыми услугами,

Будучи убежденным в том, что прозрачность в отношении контроля за предприятиями СМИ, включая поставщиков содержания и новых коммуникационных услуг, может способствовать существованию плюрализма в сфере СМИ,

Принимая во внимание важность редакционной независимости служб новостей,

Учитывая, что при развитии европейских предприятий СМИ необходимо принимать во внимание их влияние на культурные и социальные ценности,

Учитывая ориентиры, выработанные в прошлом Советом Европы для государств-участников, направленные на обеспечение плюрализма СМИ, в частности принципы, содержащиеся в декларациях и решениях, принятых на 3-, 4- и 5-й конференциях министров по политике в области СМИ (Кипр, октябрь 1991 г.; Прага, декабрь 1994 г., и Салоники, декабрь 1997 г.), и в Рекомендации № R (94) 13 Комитета министров о мерах по содействию прозрачности СМИ,

Учитывая также положения о плюрализме СМИ, содержащиеся в Протоколе о внесении поправок в Европейскую конвенцию о международном телевидении,

Имея в виду работу, проведенную в рамках Европейского Союза и других международных организаций в области концентрации СМИ и плюрализма,

Рекомендует правительствам государств-участников:

I. изучить меры, содержащиеся в приложении к настоящей рекомендации, и рассмотреть вопрос включения их в свои национальные законодательства или процессуальные нормы в целях стимулирования плюрализма СМИ;

II. регулярно оценивать эффективность существующих в этих государствах мер по стимулированию плюрализма и/или механизмов, препятствующих концентрации СМИ, и рассматривать вопрос возможного их пересмотра в свете экономического и технологического прогресса в области СМИ.

ПРИЛОЖЕНИЕ К РЕКОМЕНДАЦИИ № R (99) 1
МЕРЫ ПО СТИМУЛИРОВАНИЮ ПЛЮРАЛИЗМА СМИ

I. Регулирование прав собственности: вещание и пресса

Государства-участники должны рассмотреть вопрос принятия законодательства, направленного на предотвращение и противодействие концентрации СМИ, которая может подвергнуть опасности плюрализм на национальном, региональном и местном уровнях.

Государства-участники должны изучить возможность установления порогов в их законодательстве или процедурах разрешения, лицензирования и т.п. с целью ограничения влияния, которое может иметь отдельная коммерческая компания или группа в одном или нескольких секторах СМИ. Такие пороги, например, могут иметь форму максимальной доли аудитории или основываться на доходах/обороте коммерческих компаний в сфере СМИ. Следует также рассмотреть ограничения на акционерный капитал в коммерческих предприятиях СМИ. При введении порогов государства-участники должны принимать во внимание размер рынка СМИ и уровень доступных на нем ресурсов. Компаниям, достигшим допустимого порога на соответствующем рынке, не должны выдаваться дополнительные лицензии на вещание на этом рынке.

Сверх этих мер национальные органы, отвечающие за выдачу лицензий частным вещателям, при исполнении своей задачи должны обращать особое внимание на стимулирование плюрализма СМИ.

Государства-участники могут рассмотреть возможность создания специальных управлений по СМИ, наделенных полномочиями противодействовать слияниям и другим операциям по концентрации собственности, которые угрожают плюрализму СМИ, либо наделения подобными полномочиями существующих регулятивных органов сектора вещания. В случае если гоударства-участники не посчитают это целесообразным, власти, занимающиеся вопросами общей конкуренции, при проверке слияний и других операций по концентрации собственности в секторе СМИ могут обращать особое внимание на плюрализм СМИ.

Государства-участники должны рассмотреть вопрос принятия специальных мер в тех случаях, когда вертикальная интеграция, т. е., контроль одной компании или группы за ключевыми элементами производства, вещания, распространения и сопутствующей деятельности, может оказаться вредной для плюрализма.

II. Новые коммуникационные технологии и услуги

1. Общий принцип

Государства-участники должны осуществлять мониторинг развития новых СМИ с целью принятия любых мер, которые могут понадобиться для защиты плюрализма СМИ и обеспечения справедливого доступа: поставщиков услуг и содержания - к сетям, а общественности - к новым коммуникационным услугам.

2. Принципы, касающиеся цифрового вещания

Ввиду расширения сектора телекоммуникаций государства-участники при перераспределении частотного спектра или выделении других коммуникационных ресурсов в результате внедрения цифровых технологий должны обращать серьезное внимание на интересы сектора вещания, учитывая его вклад в политический и культурный плюрализм.

Государства-участники должны рассмотреть вопрос принятия правил о справедливом, прозрачном и равном для всех доступе к системам и услугам, которые необходимы для цифрового вещания, предусматривающих беспристрастность основных навигационных систем и позволяющих органам регулирования предотвращать случаи злоупотребления.

Сверх указанных мер, государства-участники должны также изучить осуществимость и желательность ввода общих технических стандартов для услуг вещания. Более того, учитывая тот факт, что взаимодействие технических систем способствует увеличению имеющегося у зрителей выбора и упрощению доступа по разумной цене, государства-участники должны стремиться к достижению максимально возможной совместимости между цифровыми декодерами.

III. Содержание СМИ

1. Общий принцип

Государства-участники должны рассмотреть возможные меры по обеспечению доступности для общественности разнообразного содержания СМИ, отражающего различные политические и культурные взгляды, учитывая при этом важность обеспечения редакционной независимости СМИ, а также значение тех мер, которые могут быть приняты самими СМИ на добровольной основе.

2. Сектор вещания

Там, где это целесообразно и выполнимо, государства-участники должны рассмотреть вопрос принятия мер по стимулированию производства и вещания вещательными организациями разнообразного содержания. Такой мерой, например, может быть помещение в лицензию на вещание требования о том, чтобы вещатели изготавливали или заказывали определенное количество оригинальных программ, в особенности касающихся новостей и текущих событий. Кроме того, при определенных обстоятельствах, таких как наличие у вещателя господствующего положения в каком-либо регионе, государства-участники могут предусмотреть мероприятия по "совместному использованию частот" в целях предоставления другим вещателям доступа к радиоволнам.

Государства-участники должны изучить вопрос принятия правил, направленных на сохранение плюрализма на местном уровне телевидения и радиовещания, и в частности, на обеспечение того, чтобы сетевая деятельность, понимаемая как централизованное предоставление программ и связанных услуг, не подвергала опасности плюрализм.

3. Сектор прессы

Государства-участники должны стремиться обеспечить доступность для учреждений прессы достаточного числа разнообразных источников информации, что позволит им получать плюралистичное содержание.

IV. Собственность и редакционная ответственность

Государства-участники должны способствовать организациям СМИ в добровольном усилении редакционной и журналистской независимости через редакционные уставы и другие средства саморегулирования.

V. Общественное вещание

Государства-участники должны поддерживать и развивать общественное вещание, с тем чтобы оно могло использовать возможности, предоставляемые новыми коммуникационными технологиями и услугами.

Государства-участники должны изучить пути развития форм консультирования организаций общественного вещания с общественностью, которые могут включать в себя создание консультативных программных комитетов, с тем чтобы отражать в своей программной политике потребности и запросы различных общественных групп.

Государства-участники должны определить пути обеспечения надлежащего и надежного финансирования общественных вещателей, которые могут включать в себя государственное финансирование и поступления от коммерческой деятельности.

Учитывая перспективы цифровых технологий, государства-участники должны рассмотреть сохранение правил "обязательной доставки" для кабельных сетей.

Аналогичные правила могут быть предусмотрены, где это необходимо, и для других средств распространения и платформ доставки.

VI. Меры по поддержке СМИ

Государства-участники должны рассмотреть возможность внедрения с целью расширения плюрализма и разнообразия СМИ схем прямой или косвенной финансовой поддержки как для печатных, так и для вещательных СМИ в особенности на региональном и местном уровнях. Могут быть также рассмотрены субсидии для учреждений СМИ, издающихся или вещающих на языках меньшинств.

Сверх мер по поддержке создания, производства и распространения аудиовизуального и другого содержания, которые вносят большой вклад в плюрализм СМИ, некоторые государства-участники могут также рассмотреть меры по стимулированию создания новых предприятий СМИ или поддержке предприятий СМИ, которые столкнулись с трудностями или должны адаптироваться к структурным или технологическим изменениям.

Не упуская из вида соображения конкуренции, все вышеуказанные меры поддержки должны осуществляться на основе объективных и беспристрастных критериев, в рамках прозрачных процедур и подлежать независимому контролю. Условия предоставления поддержки должны периодически пересматриваться во избежание случайного поощрения процесса концентрации СМИ или чрезмерного обогащения предприятий, извлекающих выгоду из поддержки.

VII. Научные исследования

Государства-участники должны поддерживать научные исследования и работы в области концентрации СМИ и плюрализма, в частности, касающиеся воздействия на них новых коммуникационных технологий и услуг.

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА К РЕКОМЕНДАЦИИ № R (99) 1
ПО МЕРАМ, СПОСОБСТВУЮЩИМ ПЛЮРАЛИЗМУ СМИ

Введение

1. Интерес Совета Европы к вопросам концентрации собственности и плюрализма СМИ тесно связан с приверженностью Совета Европы свободе слова и поддержанию культурного многообразия в Европе. Для того чтобы оказать государствам-участникам СЕ помощь в определении соответствующей основы в этой области, считается оправданным создание ряда правил, нацеленных на дальнейшее развитие плюрализма и обеспечение минимального уровня разнообразия продукции СМИ в Европе.

2. Сказав это и помня о различной среде СМИ и различных законодательных системах среди государств-участников, общая цель данной Рекомендации определяется следующим образом - очертить, без предписывания, ряд принципов или политических мер, которые могли бы быть полезными для государств-участников СЕ при разработке национальных правил для защиты плюрализма и ограничения концентрации собственности.

3. В целях данной Рекомендации понятие "плюрализм СМИ" следует понимать как разнообразие продукции СМИ, отраженное, например, в существовании множества независимых и автономных СМИ (что обычно называется структурным плюрализмом), и разнообразие типов и содержания (взглядов и мнений), предоставляемых общественности. Таким образом, как структурный/количественный, так и качественный аспекты являются основными в понятии плюрализма СМИ. Следует подчеркнуть, что плюрализм - это разнообразие СМИ, предоставляемых общественности, что не всегда совпадает с тем, что на самом деле усваивается.

4. Концепция плюрализма состоит из двух основных характеристик. Политический плюрализм, который представляет собой потребность, в интересах демократии, в широком диапазоне политических мнений и точек зрения, представляемых СМИ. Было бы угрозой для демократии, если бы преобладал только один голос в СМИ, имеющий власть распространять единственную политическую точку зрения. Культурный плюрализм отражает потребность в многообразии культур и передает разнообразие в обществе через СМИ. Комментарии к положениям Рекомендации приведены ниже.

I. Регулирование собственности: вещание и пресса

5. Считается, что установление дозволительных порогов, которые позволено достигнуть одной компании СМИ или группе в контроле за одним или несколькими секторами СМИ, достаточно для предотвращения концентрации собственности и защиты плюрализма. Такие пределы могут основываться на одном или на сочетании нескольких элементов, таких как доля аудитории компании, оборот или ограничения в капитале.

6. Порог доли аудитории для компаний прессы, радио и ТВ, рассчитанный как процент от общей аудитории телезрителей, радиослушателей или читателей газет на территории передачи/распространения продукции определенного СМИ, широко обсуждался в последние годы на национальных и европейском уровнях и становится наиболее предпочтительным законодательным подходом для защиты плюрализма. Напротив, меры, основанные на ограничении доли капитала в компаниях СМИ все меньше используются государствами- участниками СЕ, так как компаниям их легче обойти и, следовательно, они менее эффективны.

7. Утверждалось, что введение ограничения в 30% доли аудитории для компаний, работающих в прессе и вещании на их территориях передачи/распространения, плюс верхняя граница для общей собственности компании СМИ в 10% рынка, на котором она работает, могли бы быть приемлемым порогом для обеспечения разумного уровня плюрализма, поскольку обеспечивается минимум по четыре компании на радио, телевидении и в газетном секторах и десять компаний-поставщиков на рынке в целом.

8. Тем не менее Рекомендация только выступает с просьбой к государствам-участникам СЕ изучить возможность определения порогов, но не указывает, где должны быть верхние пределы. Решение о верхнем уровне доли аудитории, доли капитала или доходов должно приниматься на национальном уровне, учитывая то, какой уровень многообразия собственности является экономически выгодным для данного рынка.

9. Считается, что пределы доли аудитории могут быть полезными для обеспечения плюрализма, хотя также признается и то, что воплотить их на практике достаточно трудно. Таким образом, если государства-участники введут такие пороги для коммерческих вещателей, следует предусмотреть ряд дополнительных мер и ввести их в действие, как только компания достигнет разрешенного уровня. Одной из возможностей может быть не выдавать новую лицензию на вещание таким компаниям. Если такого рода дополнительные меры не предусматриваются государствами-участниками, то сами по себе границы доли аудитории могут не оказаться эффективными для защиты плюрализма.

10. Общепринято, что регулирующие вещание органы власти (или подобные национальные органы власти, отвечающие за выдачу лицензий частным вещателям) могут играть важную роль в защите и продвижении плюрализма, например выдавая лицензии группам меньшинств или интересов. Действительно, процедура лицензирования представляет собой уникальную возможность получения информации о компании, подающей заявку на получение лицензии и о характере программ и услуг, которые компания собирается предложить. Таким образом, органы власти, выдающие лицензии, должны обеспечить предоставление общественности разнообразных и плюралистических программ.

11. Другая мера, предусматриваемая здесь, относится к возможности создания особых органов власти в области СМИ, и наделения их полномочиями действовать против концентрации собственности, ведущей к вредным последствиям. Такой орган власти в настоящее время существует только в нескольких странах. В одной из этих стран специально созданный орган власти уполномочен налагать штрафы на компании, занимающиеся приобретениями, слиянием или подобными соглашениями, являющимися потенциальной угрозой для свободы речи и разнообразия СМИ. Невыполнение решений этого органа может привести к судебным санкциям. Причина наделения органа власти такими широкими полномочиями заключается в том, чтобы сделать его действительно эффективным. Из-за новизны такого рода института невозможно оценить его результаты и эффективность в защите плюрализма.

12. Последнее положение относится к вертикальной интеграции в сектор вещания, т.е. когда отдельная компания или группа компаний контролирует различные этапы в цепочке вещания, в частности производство и распределение аудиовизуальных продуктов. Вертикальная интеграция является общепринятой стратегией среди традиционных вещателей и фактически вытекает из экономической природы промышленности вещания. Существуют аргументы в пользу разрешения определенной степени вертикальной интеграции в секторе вещания, в результате этого в нескольких государствах-участниках СЕ нет строгих правил против такой интеграции. Следовательно, данная Рекомендация только напоминает об этом явлении и предлагает государствам-участникам рассмотреть принятие особых мер там, где одна компания контролирует ключевые элементы вещания и относящиеся к вещанию виды деятельности, и это является угрозой плюрализму. И опять государство-участник решает, на каком уровне операций по вертикальной интеграции это может быть угрозой для плюрализма. Рекомендация ограничивается только определением проблемы и предлагает государствам-участникам уделить этой проблеме внимание.

13. Следует отметить, что, хотя существование различных отдельных и автономных владельцев вещания и газетных компаний будет способствовать политическому и культурному плюрализму, наличие различных собственников СМИ не всегда будет гарантией разнообразия продукции СМИ. Например, когда отдельные владельцы СМИ полагаются на то же содержание или его источники, что и их соперники, произойдет стандартизация продукции независимо от наличия разных собственников. Следовательно, для того чтобы обеспечить политический и культурный плюрализм, могут понадобиться меры сверх и дополнительно к тем, которые исключительно сфокусированы на ограничении концентрации собственности.

II. Новые коммуникационные технологии и услуги

Общий принцип

14. Во многих европейских странах быстрое развитие новых путей распространения информации, особенно развитие сети Интернет, добавляет к средствам массовой информации или мультимедиа еще одно СМИ или мульти-медиа, доступное общественности. Тем не менее в то же время конвергенция средств массовой информации, компьютерного и телекоммуникационного оборудования способствует появлению новых видов различных перекрестных альянсов. Таким образом, новые средства массовой информации ни в коем случае не обладают иммунитетом к монополистическим и олигополистическим тенденциям, и даже в развитой среде массовой информации нельзя исключить, что плюрализму может быть нанесен вред из-за чрезмерной концентрации собственности.

15. Уже наблюдаются доминирующие позиции на рынке новых коммуникационных услуг, и считается, что появятся и новые такие позиции, особенно в виде позиции "сторожа", которую берут на себя определенные операторы. Существует также опасение, что компании, первыми входящие в новые рынки средств массовой информации, будут обладать преимуществом первого шага и займут такую позицию, где они смогут оказывать значительное влияние на этот рынок.

16. В свете этого Рекомендация указывает, как общий принцип, что государства-участники должны отслеживать развитие в области новых коммуникационных услуг и принимать законодательные или другие меры, если эти меры необходимы для сохранения плюрализма СМИ. Более того, она напоминает об одном из основных принципов в секторе телекоммуникаций, о положении об открытости сети, и подчеркивает, что операторы должны обеспечить доступ третьей стороне на справедливых и разумных условиях для обеспечения широкого распространения новых средств массовой информации.

Принципы, относящиеся к цифровому вещанию

17. К настоящему времени только немногие европейские страны ввели цифровое телевидение в большом масштабе на коммерческой основе, но именно в этой области вероятно возникновение антиконкурентной практики и проблем "сторожа". Предполагается, что для операторов будет "искушением" нарушить ограничения собственности или для вертикально интегрированных цифровых операторов - проводить дискриминацию в пользу своих собственных услуг и таким образом возникнет в определенной степени антиконкурентная среда.

18. Большинство государств-участников СЕ проявили интерес к развитию цифрового вещания и поддерживают идею координированного европейского подхода в этой области. Однако существует и отношение "подождем - увидим" в отношении того, следует ли устанавливать здесь правовое регулирование. Некоторые утверждают, что строгие правила для защиты конкуренции и плюрализма или правила по техническим аспектам цифрового телевидения могут отрицательно повлиять на инвестиции и нанести вред развитию этого растущего рынка.

19. Фундаментальный вопрос заключается в том, следует ли сделать обязательными общие/открытые стандарты для технологических компонентов цифрового телевидения, в частности интерфейсы для условных систем доступа (CAS) и для применения интерфейсов программ (API), с точки зрения тех преимуществ, которые они бы принесли для потребителей средств массовой информации в Европе. К настоящему времени сама промышленность, организованная в Проект цифрового видеовещания (DVB), пришла к соглашению по общему интерфейсу CAS (который, однако, не является обязательным или обычно применяемым), а работа по общему API еще продолжается.

20. Несмотря на вышесказанное, в Рекомендации упоминается промежуточное решение, которое могло бы внести свой вклад в открытие цифровых шлюзов вокруг CAS, услуги управления для абонента (SMS), в электронные руководства по программам (EPG) и API, и оно заключается в наличии правил по открытому, прозрачному, недискриминационному подходу к системам/услугам для цифрового телевидения, а также требований беспристрастности для навигационных систем. Считается также важным, чтобы регулирующие органы (вещания, телекоммуникаций и т.д.) обладали достаточными полномочиями для предотвращения нарушений и введения в практику правил в этой области.

21. Открытость систем условного доступа (технология декодера) уже привела к "баталиям" и судебным спорам среди различных платформ цифрового вещания в нескольких европейских странах. Основная трудность, возникающая при использовании авторских (встроенных или недоступных) CAS, заключается в том, что оператор системы будет поставлять услуги только собственным клиентам декодера и может не разрешить доступ других вещателей к своей системе. Кроме отказа в доступе для услуг конкурента оператор - собственник CAS может также оказывать давление на новые компании на рынке с тем, чтобы они использовали его собственную систему.

22. Таким образом, существует ряд аргументов за регулирование, ведущее к открытости CAS, как с точки зрения конкуренции, так и с точки зрения аудио-визуальных потребителей. Общественность получает лучшие услуги при наличии открытой и совместимой системы декодирования, при которой возможно переключение с одной системы цифрового вещания на другую без необходимости менять декодер или, по крайней мере, со стандартным встроенным интерфейсом, который позволяет легко переключать CAS-карты.

23. Однако существующая законодательная основа для 15 государств-участников Европейского Союза - Директива 95/47/EC по телевизионным стандартам - позволяет использовать авторские системы условного доступа при условии, что они эксплуатируются и предлагаются вещателям справедливо, разумно и без дискриминации.

24. В свете вышесказанного и из-за гибкости, необходимой для того, чтобы избежать вредного влияния на развитие этого рынка, в настоящий момент невозможно ввести открытые CAS в Европе. Несколько операторов уже работает с авторскими системами, и переход к открытой системе был бы довольно длительным процессом.

25. В свете вышесказанного Рекомендация только предлагает государствам-участникам изучить вопрос общих стандартов для цифрового телевидения и побуждает их работать на их введение, если они считают, что это выгодно и желательно. Признавая, что в настоящий момент это может быть трудно и вызовет сопротивление со стороны некоторых компаний в этой отрасли, правила, вводящие новые стандарты, могли бы предусматриваться для будущих поколений телевизионного оборудования. Более того, Рекомендация подчеркивает, что государства-участники должны стремиться к достижению возможной наибольшей совместимости между декодерами с целью преодолеть те проблемы, которые возникли из-за отсутствия совместимости в эксплуатации систем цифрового декодирования, используемого различными европейскими вещателями.

26. Другой принцип под этим заголовком относится к распределению частот в цифровой среде. Хотя признается тот факт, что цифровой метод увеличивает количество доступных услуг, распространение беспроводных технологий, цифрового телевидения и других новых коммуникационных услуг делает спектр частот товаром, пользующимся большим спросом. В этом отношении Рекомендация подчеркивает, что правительства должны принять во внимание потребности сектора вещания при распределении частот. В частности, подчеркивается, что в связи с быстрым ростом отрасли мобильной связи должно быть сохранено соответствующее пространство для телевизионной промышленности в свете ее вклада в политический и культурный плюрализм.

III. Содержание средств массовой информации

Общий принцип

27. Разнообразие содержания СМИ представляет собой важный аспект политического и культурного плюрализма. Разнообразие собственников приведет к разнообразию продукции, если не поощряется консолидация или желание разделить издательское содержание между собственниками конкурирующей продукции. Однако, так как отношения между различными собственниками и разнообразием продукции до некоторой степени вопрос двусмысленный, нельзя предположить, что ограничения в собственности будут достаточной гарантией разнообразия продукции. Следует использовать и другие политические инструменты наряду с ограничением прав собственности для продвижения плюрализма в компаниях-поставщиках продукции СМИ. Поэтому, как общий принцип, Рекомендация побуждает государства-участники рассмотреть диапазон других возможных мер для того, чтобы способствовать разнообразию содержания СМИ. Указывается, что все предпринимаемые меры должны уважать основной принцип редакционной независимости СМИ. Подобным же образом в этом общем принципе отражается значение саморегулирующих мер, предпринимаемых самими СМИ.

Принципы, относящиеся к сектору вещания

28. В отношении сектора вещания признается, что правила по созданию и вещанию разнообразного содержания могут быть полезны для развития плюрализма. Рекомендация упоминает квоты на оригинальные программы, в частности, с тем, чтобы радио- и телевизионные службы резервировали хотя бы минимальную часть времени передачи на программы - особенно программы новостей или текущих событий, которые происходят исключительно из самой этой службы, т.е. произведены данной вещательной компанией или заказаны у независимого производителя. Меры такого рода могут сбалансировать тенденцию различных вещателей полагаться на одни и те же журналистские источники информации и "сырой" материал, что приводит к стандартизации продукции и таким образом является угрозой для плюрализма СМИ.

29. Однако, несомненно, правда и то, что прямые предписания о том, что должно являться источником содержания, может привести к нарушению свободы слова и свободы СМИ управлять своими ресурсами по своему усмотрению. Государства-участники должны сами решать, считают ли они чрезмерную однородность содержания СМИ вредной, будет ли оправдано введение какого-либо типа законодательного вмешательства, определяющего квоту на оригинальную продукцию для сохранения плюралистического подхода к источнику содержания. В любом случае соблюдение квот в отношении оригинальной продукции вряд ли создаст трудности для европейских наземных вещателей, многие из которых уже создают значительную часть своей собственной продукции. Такие квоты было бы менее логично вводить для тематических каналов (новости, спорт, фильмы, документальные фильмы и т.д.), ситуацию с которыми следует рассматривать отдельно.

30. Другая мера, упомянутая в этом разделе, относится к "совмещению частот" для облегчения доступа независимых вещателей (имеющих лицензию) к программным услугам основного вещателя. Предполагается, что такого рода меры, возможно, будет трудно воплотить в практику (однако некоторые европейские страны уже предусматривают в своем законодательстве программные окна). В свете вышесказанного Рекомендация только упоминает об этой возможности при исключительных обстоятельствах, например, когда вещатель занимает доминирующее положение. В такой ситуации можно использовать как аргумент то, что вещатель должен зарезервировать время вещания для программ независимых вещателей, которые в противном случае, не получат доступа к волнам передач. Если такого рода меры вводятся в практику, следует обеспечить невмешательство государства в программные графики вещателей.

Принципы, относящиеся к сектору прессы

31. Для обеспечения разнообразия в секторе прессы считается абсолютно необходимым иметь разнообразные и многочисленные источники информации, на которые СМИ могут полагаться в своей деятельности. Наблюдается тенденция к тому, что газеты используют одни и те же агентства новостей и источники содержания, что в результате ведет к стандартизации продукции. При той угрозе плюрализму, которую представляет собой такая тенденция, Рекомендация поощряет государства-участники изыскивать пути обеспечения наличия достаточного количества источников информации (в особенности агентств новостей) на национальном уровне. Считается, что закон о конкуренции может быть эффективным инструментом для такой цели.

IV. Частная собственность и редакционная ответственность

32. Вопрос о владельцах СМИ и о том, каким образом они могут влиять на редакционное содержание своих органов, влияет на плюрализм СМИ. Считается, что плюрализм лучше защищен, если собственность и содержание разделены. Сказав это, следует отметить, что во многих странах владельцы СМИ имеют право определять политическую/редакционную линию своих средств массовой информации и любые ограничения, препятствующие их участию в ежедневном управлении компанией, будут приниматься в штыки. Отношения между редактором и собственником, в некоторой степени, конституционно регулируются в некоторых странах.

33. Следовательно, по этому вопросу Рекомендация не является предписывающей и только указывает, что государства-участники могут рассмотреть способы, поощряющие организации СМИ обеспечить соблюдение прав редакторов в принятии решений по редакционным вопросам. Признается, что это вопрос, который должен прежде всего решаться через саморегулирование.

34. Тем не менее в этой пояснительной записке важно отметить, в качестве примера для государств-участников, которые считают необходимым законодательное вмешательство в данный вопрос, некоторые меры, которые могут применяться для предотвращения влияния собственников на редакционное содержание продукции своих СМИ. Одна из возможностей, уже использующаяся в ряде европейских стран,- это подписание редакционного соглашения между владельцами и редакторами для обеспечения независимости последних в принятии редакционных решений без вмешательства собственников. Условия таких соглашений могут быть разными, и большая их часть составляется на неформальной или добровольной основе. Однако существуют и примеры редакционных соглашений, определяемых правом или законом.

35. Вопрос о том, у кого есть право голоса при увольнении или замене редакторов или других ключевых сотрудников, также имеет большое значение. Если владелец имеет право увольнять или назначать новых сотрудников, он может использовать это право для изменения редакционной политики без прямого вмешательства в содержание. Такого рода власть может использоваться для создания культуры послушания и самоограничения для журналистов. Одна из возможностей сбалансировать такого рода проблему - это предусмотреть право для редакционного коллектива участвовать и налагать свое вето на увольнения и назначения новых ключевых сотрудников. Подобным образом другая мера в сочетании с редакционными соглашениями - это предусмотреть всеохватывающий пакет выходного пособия при отставке редакционного персонала, выразившего желание уволиться при смене собственника компании СМИ. Этот так называемое положение о совести, которое в ряде европейских стран поддерживает законодательство.

V. Общественное вещание

36. Концепции демократии, прав человека и свободного распространения информации неразрывно связаны с понятием общественного вещания. Следует признать, что существование некоммерческих, финансируемых общественностью вещательных компаний, основной задачей которых является предоставление многочисленных и разнообразных высококачественных программ и беспристрастное освещение новостей, служит целям плюрализма. В этой связи важно напомнить о Рекомендации № R (96) 10, которая подчеркивает необходимость гарантии независимости общественного вещания. Более того, следует изучить способы укрепления внутреннего плюрализма таких вещателей.

37. В результате экономических и технологических достижений в области СМИ в последнее время был поднят ряд вопросов в отношении будущего общественного вещания. Рекомендация не остается в стороне от продолжающихся обсуждений по этому вопросу и подчеркивает важность сохранения и оказания поддержки системам общественного вещания при переходе и адаптации к цифровой среде.

38. В этом разделе также рассматривается институционная мера обеспечения разнообразия программ общественного вещания. Она заключается в создании консультативных комитетов по программам, состоящих из представителей общественности и специалистов в аудиовизуальных вопросах, с консультативной ролью в области программной политики. Считается, что такого рода общественный консультативный орган может быть полезен в развитии беспристрастности и разнообразия в программной политике вещателей общественного сектора (хотя и не следует рассматривать их как орган, стоящий над независимым редакционным коллективом).

39. Упоминается также о том, что для общественных вещателей должно быть предусмотрено соответствующее и надежное финансирование в соответствии с прежними политическими документами СЕ, такими как Резолюция о будущем общественного вещания, принятая на Пражской конференции министров по политике в области СМИ (декабрь 1994 г.). В этом отношении Рекомендация указывает, что возможно и общественное, и смешанное (обществом и рекламодателем) финансирование, и оставляет на усмотрение государства-участника выбрать наиболее подходящий способ финансирования. Преимущество чисто общественного финансирования заключается в том, что оно обеспечивает определенную степень независимости от коммерческих ограничений и таким образом защищает интересы общественности и меньшинств. С другой стороны, коммерческое финансирование укрепляет финансовую основу общественных вещателей и может способствовать их конкурентоспособности, в частности, в странах, где общественного финансирования не хватает и оно само по себе не может гарантировать стабильность финансирования.

40. Обязанности кабельных операторов и сетей - передавать каналы общественных вещателей практически на все европейские страны. Для того чтобы обеспечить присутствие этих каналов, в Рекомендации предлагается государствам-участникам поддержать правило об обязательном предоставлении кабельными сетями определенных каналов и рассмотреть их введение для новых платформ распределения и доставки, возникающих в результате появления цифровых систем. Считается, что это правило должно, главным образом, применяться тогда, когда оператор новой платформы доставки обладает de jure или de facto монополией, с целью обеспечения доступности программ общественных вещателей для всех, как того требует их миссия.

VI. Меры поддержки СМИ

41. Меры поддержки средств массовой информации обычно делятся на две четкие категории: прямые субсидии и косвенное стимулирование, такое как уменьшение финансовых отчислений. Обычно считают, что меры такого типа могут быть полезными с точки зрения усиления плюрализма СМИ и разнообразия и служат противодействием рыночных катаклизмов и провалов. Тем не менее в некоторых странах такие схемы не используются, так как считается, что они противоречат фундаментальному принципу независимости СМИ от государства.

42. Справедливо также и то, что меры финансовой поддержки могут вмешиваться в рынок и изменять структуру рынка. Следовательно, в том случае, когда применяется субсидирование для развития плюрализма, важно разработать объективные критерии для оказания такого рода помощи. С целью избежания всякого вмешательства следует четко и заранее определить размеры, структуру и продолжительность таких мер поддержки. В Рекомендации подчеркивается этот момент и не проводится различия между поддержкой, оказываемой прессе или частным вещателям. Оба типа предприятий СМИ могут иметь право на получение помощи. Кроме того, Рекомендация отмечает, что особое внимание следует уделять местным и региональным организациям СМИ, так как у них меньше ресурсов, чем у компаний, работающих на национальном уровне, и они работают в более стесненных условиях.

43. В Рекомендации также признается тот факт, что финансовые схемы для оказания поддержки аудиовизуальной промышленности в целом (кинопроизводству, вещанию и другим видам по содержанию) являются важнейшим моментом для усиления плюрализма в культуре. В этом отношении считается, что существующие европейские системы поддержки (для кинопроизводства и другой аудиовизуальной продукции), такие как Программа MEDIA Европейского Союза и Фонд совместного производства Совета Европы EURIMAGES, должны продолжать получать поддержку. В рекомендациях признается также важность наличия эффективных схем распределения.

44. Другие более специальные цели, кроме и в дополнение схем поддержки, нацеленных на стимулирование аудиовизуальной продукции, могут выполняться с помощью субсидирования. В некоторых странах они используются в основном для оказания поддержки новым игрокам на рынке или направлены на те средства СМИ, которые в противном случае не могли бы выжить в конкурентной среде рынка. В других странах поддержка ориентирована только на сохранение существующих структур СМИ. Все подходы имеют право на существование, и государства-участники должны разработать свою политику субсидирования, принимая во внимание специфику своих СМИ.

VII. Научные исследования

45. Принимая во внимание сложные и иногда двусмысленные отношения между концентрацией собственности в СМИ и плюрализмом, считается важным проводить дальнейшие исследования в этой области. Государствам-участникам предлагается заказывать или поддерживать исследования по этой теме. Главной темой будущих исследований должно стать особое влияние новых коммуникационных технологий и услуг на плюрализм.

© Общественная правозащитная организация "Гражданский контроль", Санкт-Петербург
191186, Санкт-Петербург, ул. Малая Конюшенная, д.5, тел. (+ 7 812) 325 8915/16, факс (+ 7 812) 3258915
E-mail: citwatch@mail.wplus.net, http://www.wplus.net/pp/citwatch