Михаил ПАСТУХОВ,
доктор юридических наук, профессор,

МОЖНО ЛИ В БЕЛАРУСИ ПОСТРОИТЬ ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО? -
ДА, ЕСЛИ ВЛАСТЬ БУДЕТ УВАЖАТЬ ЗАКОНЫ И ПРАВА ЧЕЛОВЕКА

Априори Республика Беларусь провозглашена демократическим правовым государством (ст.1 Конституции). В Основном законе закреплены основные признаки такого государства: принцип разделения властей (ст.6), верховенство права (ст.7), уважение и защита прав человека (ст.ст.2, 21). Однако на практике мы далеки от идеалов правового государства.

После проведения в ноябре 1996 года так называемого референдума вся власть в стране сосредоточилась в руках А.Лукашенко, конституционные полномочия которого закончились 20 июля 1999 года. Нелегитимными стали практически все органы государственной власти, включая парламент - Национальное собрание Республики Беларусь. Разрушены основные принципы правового государства, грубо нарушаются (даже отменяются) права и свободы граждан. Люди оказались беззащитными перед произволом власти, которая перешла к силовым методам правления.

С каждым днем режим крепчает и становится все более опасным для общества. Закон утратил свое значение в деятельности органов государственной власти. Его все больше вытесняют правовые акты главы государства. Суды оказались в полной зависимости от органов исполнительной власти и по сути перестали выполнять свое предназначение.

В своей деградации власть дошла до критической черты, после которой могут начаться массовые чистки по образцу сталинских репрессий. Пока не поздно, общественности стоит задуматься о грозящей опасности и начать преобразования в области государственного строительства.

Есть программа преобразований

Основной целью преобразований в государственно-правовой сфере должно стать восстановление принципов демократического правового государства: разделения властей, верховенства закона, уважения и соблюдения прав человека и гражданина.

Новое государство представляется выразителем воли и интересов всех слоев населения. Из орудия подавления прав и свобод граждан оно должно превратиться в средство обеспечения гражданского мира, социального согласия и всеобщего благоденствия.

В условиях перехода к демократическим и правовым началам в деятельности государства необходимо обеспечить более рациональное распределение полномочий между высшими органами государственной власти. В этой связи предлагается следующая модель преобразований.

Парламент

Для Республики Беларусь как относительно небольшого и сравнительно однородного по национальному составу государства оптимальной моделью высшего законодательного органа власти представляется однопалатный парламент.

Исходя из существующего административно-территориального деления и численности населения страны, рекомендуемый состав парламента - 260 депутатов.

В переходный период, который проходит Республика Беларусь, парламент должен избираться по смешанной (мажоритарно пропорциональной) избирательной системе. Она позволяет сочетать общенациональные и региональные интересы, а также обеспечивает представительство в парламенте всех крупных политических партий и наиболее авторитетных граждан.

Парламент должен избираться на 5 лет и быть постоянно действующим органом власти.

В системе разделения властей парламент призван выполнять следующие основные функции:

• принятие Конституции, законов, постановлений и осуществление контроля за их исполнением;
• определение основных направлений внутренней и внешней политики страны;
• утверждение правительства и осуществление контроля за его деятельностью;
• формирование органов судебной власти и обеспечение их независимости и самостоятельности;
• назначение выборов (референдумов) и осуществление контроля за их проведением.

Для надлежащего выполнения свои функций парламент должен располагать соответствующими финансовыми, материально-техническими и организационными возможностями. Расходы на содержание парламента должны выделяться на каждый год в республиканском бюджете отдельной строкой.

Президент

Нахождение у власти А.Лукашенко вызвало у многих граждан разочарование в институте президентства. Однако, как показывает опыт США и европейских государств, сам по себе этот институт не представляет угрозы для демократии и законности. Необходимо лишь более точно определить роль президента в системе органов государственной власти и избрать на эту должность достойного кандидата.

В новых условиях президент должен выполнять функцию номинального главы государства и исполнительной власти. Он не вправе подменять парламент и вмешиваться в его деятельность. При президенте не должно быть управленческих структур типа Совета Безопасности, администрации, управления делами, а также военизированных формирований, лично ему подчиненных.

Для выполнения своих функций президент вправе иметь небольшой аппарат помощников, консультантов, а также свою канцелярию. Оклад президента, как и расходы на содержание его аппарата, должны включаться отдельной строкой в республиканский бюджет.

Президент Республики Беларусь должен избираться населением страны сроком на 4 года, с правом переизбрания еще на один срок. Кандидаты на должность президента перед регистрацией обязаны пройти государственную медицинскую комиссию, утвержденную накануне выборов парламентом. Заключение комиссии о физическом и психическом состоянии здоровья кандидатов в президенты подлежит обнародованию.

В случае нарушения президентом Конституции и законов Республики Беларусь по предложению группы депутатов парламента в порядке в установленном законом может быть поставлен вопрос об отрешении его от должности.

Правительство

Правительство должно получить необходимую для выполнения его задач независимость и самостоятельность. Оно должно формироваться преимущественно парламентом и находиться под его контролем.

Кандидатура главы правительства может вноситься президентом после консультаций с депутатскими фракциями парламента. После избрания на должность глава правительства формирует персональный состав правительства и предлагает его на утверждение парламента. Каждая кандидатура должна получить большинство голосов депутатов.

Программа правительства, его структура и расходы на содержание аппарата правительства утверждаются парламентом и включаются отдельной строкой в республиканский бюджет.

По истечении года со дня сформирования правительству или отдельным его членам может быть в установленном порядке объявлен вотум недоверия. Такой вопрос вправе поставить на обсуждение парламента как президент, так и группа депутатов. Повторное рассмотрение вопроса о вотуме недоверия правительству в целом или отдельным его членам может быть назначено не ранее одного года с момента первого обсуждения.

Порядок организации и деятельности правительства должен регулироваться отдельным законом.

Суд

В нынешних условиях белорусский суд фактически лишен важнейшего качества судебной власти - самостоятельности. Он находится под сильным влиянием центральных и местных органов управления и лично президента, который наделен правом назначать судей на должность и освобождать их от должности.

Судебная власть нуждается в коренном реформировании, цель которого состоит в придании судам дополнительных гарантий самостоятельности и независимости, возрождении доверия граждан к суду и повышении эффективности судебной деятельности.

Основой судебной организации должны стать судебные округа, не совпадающие с административно-территориальным делением страны. В каждом округе действует окружной суд, который рассматривает большую часть административных, гражданских, уголовных дел. В качестве судов кассационной инстанции выступают областные (Минский городской) суды. Единственной надзорной инстанцией в системе общих судов является Верховный суд.

По делам о тяжких преступлениях допустимо создание суда присяжных заседателей.

Судьи Конституционного суда, Верховного суда и Высшего хозяйственного суда должны утверждаться в должности парламентом. Кандидатуры председателей высших судов предлагаются для утверждения президентом, с учетом мнения судей этих судов. Судей остальных судов может утверждать в должности президент на основании рекомендаций республиканского совета судей общих или специализированных судов.

По общему правилу, судьи должны занимать должность бессрочно. Досрочное прекращение полномочий судьи может иметь место не иначе как в порядке и по основаниям, установленным законом.

Опыт работы конституционного суда показал, что его компетенцию следует расширить. Он должен иметь право толковать неясные положения Конституции, давать заключения о конституционности формулировок вопросов, вынесенных на республиканский референдум, а также давать оценку международным договорам, подлежащим ратификации Республикой Беларусь. По примеру других Конституционных судов он вправе принимать к рассмотрению жалобы граждан на нормативные акты, нарушающие или ущемляющие их права.

Государство должно создать для судей условия, соответствующие их высокому положению в системе правоохраны. Работа судьи должна стать наиболее престижной среди юридических специальностей.

Органы предварительного расследования и прокуратура

В реформировании нуждаются органы предварительного расследования, которые находятся в рамках ведомств. В таких условиях права граждан, привлекаемых к уголовной ответственности, нередко приносятся в жертву ведомственным интересам.

В целях усиления защиты прав граждан, привлекаемых к уголовной ответственности, предлагается сократить число органов дознания, поручив их функции специализированным подразделениям милиции. Кроме того, необходимо упразднить следственные аппараты в органах внутренних дел и КГБ, выведя их в единый Следственный комитет. Это позволит повысить качество предварительного следствия по уголовным делам, а также обеспечит процессуальную самостоятельность следователей.

Прокуратура из органа надзора за законностью должна стать органом уголовного преследования и поддержания государственного обвинения по уголовным делам. Составной частью прокуратуры должен стать следственный аппарат, за деятельностью которого прокуроры будут осуществлять процессуальный контроль.

Уполномоченный по правам человека

Дополнительным средством защиты прав и свобод граждан может стать институт уполномоченного по правам человека, который имеется во многих странах. Он призван противодействовать чиновничьему произволу и содействовать восстановлению нарушенных прав граждан путем подачи жалоб уполномоченному.

С учетом широкого поля деятельности для этого института допустимо учредить четыре должности уполномоченных с одинаковыми правами. Каждый из них будет осуществлять контроль за своей сферой деятельности.

Для обеспечения независимости и самостоятельности Уполномоченных они должны избираться парламентом. Им следует предоставить достаточные полномочия для того, чтобы пресекать незаконные действия любых должностных лиц. Уполномоченный должен иметь право вносить предложения в Конституционный суд о проверке нормативных актов, посягающих на права граждан. Ему следует предоставить право выступать в Парламенте, вносить предложения о создании специальных депутатских комиссий по расследованию фактов грубого нарушения прав человека.

Институт уполномоченного по правам человека нужен для Беларуси. Учреждение такого института поможет восстановить взаимопонимание между государством и гражданским обществом.

Как построить в Беларуси правовое государство?

Для достойного вхождения Республики Беларусь в европейскую семью народов необходимо последовательно воплотить на практике управление обществом посредством законов. Все органы государственной власти должны воспринять принцип верховенства закона и отказаться от методов директивного управления. Именно Закон должен стать основным правилом государственной и общественной жизни. Всякое отступление от его требований должно пресекаться, а виновные -привлекаться к установленной ответственности.

Переход к принципам правового государства предполагается осуществить в несколько этапов:

1)этап изменения действующего законодательства и организационно-правовых преобразований (в течение одного-двух лет);

2) этап принятия новых законов и упрочения правовой базы государственности (в течение двух-трех лет);

3) этап вхождения Республики Беларусь в европейские структуры и восстановление международного престижа страны (в течение трех-четырех лет).

На первом этапе необходимо восстановить действие Конституции 1994 года как легитимной Конституции. Это даст правовую базу белорусской государственности и позволит с конституционных позиций провести оценку действующего законодательства Республики Беларусь.

По всей видимости, возникнет необходимость проверить законность проведения ноябрьского (1996 года) референдума и определить юридическую значимость его итогов. Если референдум будет признан неконституционным, то надлежит отменить все нормативно-правовые акты, изданные главой государства и Национальным собранием Республики Беларусь после введения в действие новой редакции Конституции.

До проведения демократических выборов функции представительного органа власти может осуществлять Конституционное собрание Республики Беларусь, сформированное из числа депутатов Верховного Совета XIII-го созыва, представителей политических партий и иных общественных объединений. Оно должно утвердить на переходное время коалиционное правительство, Центральную избирательную комиссию, председателей высших судов, иных подлежащих избранию парламентом руководителей, принять временные законы о выборах парламента и местных представительных органов, назначить выборы в эти органы и подвести их итоги.

После избрания легитимного парламента может начаться процесс подготовки соответствующих изменений и дополнений в Конституцию. Эти изменения призваны скорректировать полномочия высших органов власти, и в первую очередь - полномочия президента как главы государства и исполнительной власти.

После внесения парламентом изменений и дополнений в Конституцию они могут быть вынесены на республиканский референдум в целях их широкого обсуждения и признания обществом. Одновременно на всенародное голосование можно вынести ряд вопросов, представляющих государственный и общественный интерес, а именно: о необходимости объединения Беларуси и России, о выборах глав местных администраций, о вступлении Республики Беларусь в Совет Европы.

Закрепив свое ведущее положение в системе власти, парламент должен назначить выборы президента и осуществлять контроль за их проведением. После выборов президента парламент совместно с президентом приступает к формированию правительства, судов и других государственных органов.

На основании Концепции судебно-правовой реформы, принятой парламентом, следует осуществить преобразования в сфере судебной организации и правоохранительной деятельности.

На втором этапе принимаются новые законодательные акты в области государственного строительства: о правительстве, о судах, о прокуратуре, о милиции, об адвокатуре, о нотариате, о местных органах власти, об уполномоченных по правам человека, о следственном комитете, об ответственности должностных лиц за нарушение прав человека. В новой редакции принимаются кодексы (Гражданский, Уголовный, Административный, Трудовой, Гражданско-процессуальный, Уголовно-процессуальный, Уголовно-исполнительный и др.).

Особенностью подготовки новых законов должно стать их приведение в соответствие с общепризнанными нормами международного права и международными договорами, ратифицированными Республикой Беларусь. Нормы международного права станут составной частью национального законодательства Беларуси. Суды смогут ссылаться непосредственно на международные акты при разрешении конкретных дел.

Указанный этап преобразований должен завершиться принятием законов, необходимых для полноценной деятельности государственных органов и обеспечивающих надежную защиту прав и свобод граждан.

Третий этап преобразований предполагает разрешение всех формальностей, связанных со вступлением Беларуси в Совет Европы. Республика Беларусь должна объявить мораторий на применение смертной казни и подписать Европейскую конвенцию о защите прав и основных свобод 1950 года и необходимые протоколы.

Данный этап будет считаться завершенным после направления представителей Беларуси в европейские структуры: Парламентскую Ассамблею, Комитет Министров, Европейский суд по правам человека, Конгресс местных и региональных органов власти Европы.

По моему мнению, только в результате указанных преобразований Республика Беларусь сможет утвердить демократические принципы государственности, восстановить легитимные органы государственной власти, гарантировать соблюдение основных прав и свобод граждан и стать полноправным членом международного сообщества.