Виктор АЛАМПИЕВ,
депутат Верховного Совета XII созыва

ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ: СУЩЕСТВУЕТ ЛИ ОН В БЕЛАРУСИ?

В шестой статье Конституции Республики Беларусь 1996 года записано: "Государство основывается на принципе разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга".

Конечно, полное достижение разделения и самостоятельности властей требует немало времени и возможно лишь в правовом демократическом государстве. Тем не менее, наши соседи, находящиеся, как и мы, на переходном этапе развития - Польша, страны Балтии, - демонстрируют поразительные успехи в реализации этого основополагающего демократического принципа. Как видим, на уровне декларации он провозглашён и у нас. Но что по этому поводу говорится в других статьях Основного закона, и что мы имеем в реальной практике белорусского государства?

Если говорить кратко, то государство - это политическая форма организации общества. Это основной институт политической системы общества, главный субъект политической власти. Коммунистические идеологи придавали ему классовую окраску, утверждая, что буржуазное государство - независимо от его формы - это диктатура эксплуататорского меньшинства над большинством трудящихся. И наоборот - мол, социалистическое государство, которое вначале защищало интересы только пролетариата, постепенно, по мере развития социалистической демократии, переросло в общенародное и стало выражать интересы и волю всего народа. А в дальнейшем органы государственной власти должны были превратиться в органы общественного самоуправления. С помощью такой красивой перспективы компартии удавалось маскировать истинную сущность социалистического государства, а именно - диктатуру коммунистической партноменклатуры над всем обществом. Эта ложь позволила на одной шестой части суши более 70 лет просуществовать тоталитарной коммунистической диктатуре, которая подмяла под себя все другие институты государства, превратив их в механизм жестокого и беспощадного подавления малейшего инакомыслия в обществе.

Сторонник либеральных идей немецкий социолог Михаэль Цоллер считает, что государство - это система организованных личных интересов, некий Новый класс, членами которого являются управляющие государством бюрократы, чиновники и политики, подавляющему большинству которых не свойственны святость и бескорыстие. Как и все вполне нормальные люди, они стремятся увеличить свои доходы и поднять свой авторитет. Как класс, они стараются укрепить свою власть, расширить своё вмешательство в общество и обеспечить себе постоянно возрастающие финансовые поступления в виде налогов с его членов, оправдывая это своим служением общим интересам. И вряд ли следует ждать от этих людей иного поведения, но общество всегда должно помнить, что этот класс сам, по доброй воле, никогда не умерит свои аппетиты и не приведет себя к угасанию. Таким образом, М. Цоллер показал, что движущей силой государства и хранителем его могущества является класс бюрократов и чиновников. Это из-за их склонности к усилению и концентрации государственной власти в руках одной из групп своего класса и возникают время от времени авторитарные и диктаторские режимы. Причем, как правило, чаще всего авторитаризмом "заболевают" высшие чиновники исполнительной ветви власти.

Лекарство от этой болезни - концентрации власти в одних руках - было найдено ещё в XVIII веке. Более чем 250 лет назад один из ярких представителей французского Просвещения, выдающийся юрист и политический деятель Шарль Луи Монтескье писал, что основная цель разделения властей - избежать злоупотребления властью. Необходим такой порядок вещей, при котором различные власти (по Цоллеру - группы бюрократов) могли бы взаимно сдерживать друг друга. По убеждению Монтескье, только разделение и взаимное сдерживание властей является главным условием для обеспечения в обществе политической свободы. Соединение в одном лице или органе законодательной и исполнительной власти ведёт не только к появлению тиранических законов, но и к их принудительному применению в обществе. Не будет свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, т.к. судьи будут и законодателями. Если она соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Красноречивым подтверждением сказанному могут служить кровавые годы культа Сталина, когда в руках высшей партийной номенклатуры СССР была сосредоточена вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти. Это позволило ей практически без справедливого суда, по ложным обвинениям, уничтожить миллионы граждан.

Теперь проследим, как последователи Монтескье реализовали принцип разделения властей во Франции, так как некоторые "юристы", находящиеся на службе у режима, незаконно удерживающего власть в Беларуси, утверждают, что нынешняя белорусская конституция впитала в себя лучшие демократические традиции Конституции Французской Республики.

Во-первых, законодательство Франции обеспечивает обязательную юридическую независимость членов Национального собрания от влияния исполнительной власти. Закон различает неизбираемость кандидатов и несовместимость должностей. Так, например, не могут быть избраны в парламент лица, занимающие определенные должности: генеральные инспекторы национальной экономики, судьи, офицеры сухопутных войск, ректоры и инспекторы академий, директора департаментских служб полиции и др. Несовместимость должностей возникает после выборов и означает, что избранное лицо не может совмещать свой депутатский мандат с некоторыми другими должностями: членов Конституционного совета, Экономического и социального совета, Высшего совета магистратуры, с постом министра, с членством в миссии, назначенной правительством, если она продолжается более шести месяцев.

Избирательный кодекс Франции запрещает совмещение депутатского мандата с должностью руководителя предприятия, председателя или члена правления, в органах руководства акционерных компаний, находящихся под контролем государства и др. Контроль за соблюдением положения о несовместимости должностей возложен на Конституционный совет, который может объявить об отставке депутата. Парламентарию запрещено использовать свою фамилию для рекламы.

Белорусское законодательство вопросу неизбираемости кандидатов и несовместимости должностей уделяет очень мало внимания. Так, в 92-й статье Конституции 1996 года говорится, что депутат Палаты представителей должен осуществлять свои полномочия на профессиональной основе и не может занимать должности президента и судьи. Кроме этого, он не может являться членом Совета Республики и депутатом местного Совета. Хотя для президентских республик нехарактерно совмещение депутатского мандата с министерской должностью, 92-я статья Конституции 1996 года допускает подобное совмещение. Ни Конституция, ни избирательное законодательство не запрещает депутатам парламента занимать неоплачиваемые должности в государственных и негосударственных учреждениях, предприятиях и организациях.

Во-вторых, важнейшим средством обеспечения независимости парламентариев от исполнительной власти на местах во французском законодательстве является запрещение императивного мандата. Члены Национального Собрания рассматриваются как представители всей нации, а не конкретного департамента и выполняют свои функции на основе представительного, а не императивного мандата. Регламент Национального собрания запрещает образование и деятельность в помещениях палат парламента каких-либо группировок, как бы они не назывались, имеющих целью защиту частных, местных или профессиональных интересов и влекущих для их членов принятие императивного (зависимого от наказа избирателей) мандата. За нарушение указанного положения применяются дисциплинарные санкции.

Закон обеспечивает и личную независимость парламентария, являющуюся гарантией осуществления им своих функций, которая характеризуется иммунитетом (неприкосновенность) и индемнитетом (неответственность, т.е. невозможность преследования депутата за голосование или высказанное мнение), а также предоставлением материальных возможностей для обеспечения парламентской деятельности.

Совсем иную картину мы наблюдаем в Беларуси. Вопреки здравому смыслу и общепринятой практике в Конституцию 1996 года внесена новая 72-я статья, которая установила право на отзыв депутата. Нет сомнения, что эта норма станет ещё одним, дополнительным средством давления на независимых депутатов со стороны органов исполнительной власти.

Большое внимание Конституция Франции уделяет формам контроля парламента за деятельностью исполнительной власти, которые можно разделить на две группы: 1) не содержащие прямой санкции в отношении правительства, кроме публичной огласки; 2) содержащие санкцию, ведущую к политической ответственности - отставке правительства. Во втором случае Парламент либо по собственной инициативе высказывает недоверие правительству путём принятия резолюции порицания, либо отказывает ему в доверии, но уже по запросу самого правительства. Вопрос о доверии - обоюдоострое оружие и в руках парламента, и в руках правительства, поскольку правительство может оказаться не у дел, а Собрание может быть распущено. Кроме этого, Парламент может создавать временные комиссии двух видов: а) по контролю, которые только собирают информацию по определенным фактам, и б) по расследованию, которые проводят проверку всей административной, финансовой или технической деятельности государственных служб или национализированных предприятий. Срок деятельности таких комиссий ограничен шестью месяцами, и они могут быть образованы по одному и тому же вопросу только через год после завершения работы предыдущей комиссии.

В отличие от Франции, белорусская Конституция образца 1996 года не предоставляет парламентариям право создавать комиссии по расследованию деятельности министерств и других органов исполнительной власти. Правда, они, как и их французские коллеги, могут в соответствии со 103 статьёй Конституции обращаться с вопросами и специальными запросами к правительству. Что касается неутверждения кандидатуры главы правительства и отставки правительства, то возможности белорусских парламентариев носят весьма ограниченный характер. Так, например, в 106 статье Конституции 1996 года говорится о том, что даже в случае двукратного отказа в даче согласия на назначение Премьер-министра Палатой представителей глава правительства может осуществлять свои функции в ранге исполняющего обязанности в течение не ограниченного временными рамками срока. Не приводит к отставке правительства и неодобрение Палатой представителей первоначальной программы деятельности правительства. В этом случае правительство обязано представить в течение двух месяцев повторную программу. Если и она не получает одобрение, то президент имеет право или отправить в отставку правительство, или принять решение о роспуске Палаты представителей. Угроза роспуска парламента из-за неутверждения программы сама по себе носит беспрецедентный характер и является средством давления на законодательный орган власти. Фактически нигде в Конституции 1996 года прямо не говорится, что Парламент по собственной инициативе может отправить правительство в отставку. Это может произойти только в том случае, если сам премьер-министр, по собственной инициативе, поставит подобный вопрос перед Палатой представителей.

Важно отметить, что во Франции законодательная инициатива принадлежит только парламентариям и премьер-министру. Президент таким правом не обладает. Более того, он вообще не может издавать акты, имеющие силу закона. Подобное право есть у правительства, но оно может это делать только с санкции Национального собрания. Это является достаточной гарантией от смешения функций законодательной и исполнительной ветвей власти. У нас же всё наоборот. Президент не только обладает правом законодательной инициативы, но и, как сказано в статье 85 Конституции 1996 года, имеет право издавать декреты, имеющие силу закона. Более того, согласно статье 137 Конституции, "в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом".

Во Франции зависимость судебной власти от парламента, исполнительной власти и президента сведена к минимуму. В соответствии с 64 статьёй Конституции Президент Республики является гарантом независимости судебной системы, и в этом ему помогает Высший совет магистратуры. В этой же статье Конституции говорится о несменяемости судей. Статус судей устанавливается органическим законом, который имеет юридическую силу меньше конституционной, но большую, чем обычный закон.

К судебным полномочиям французского парламента относятся объявление амнистии и создание Высокой палаты правосудия, которая осуществляет правосудие в отношении высших должностных лиц государства: президента - за государственную измену, членов правительства - за действия, оцененные как преступления или проступки, а также в случае заговора против безопасности государства.

В отличие от Франции, судебная система Беларуси поставлена в полную зависимость от исполнительной власти. Так, например, президент имеет право единолично освобождать от должности Председателя и судей Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя и судей Высшего Хозяйственного Суда и Генерального прокурора. Для этого достаточно издать соответствующий указ и уведомить Совет Республики. Назначение судей на должности также осуществляется президентом. Кроме того, если судья или прокурор лишаются своей должности, они теряют право и на проживание в квартире, выделенной им на время исполнения ими своих полномочий.

Говоря о белорусском парламенте, не следует забывать, что, в отличие от Франции, его нижняя палата - Палата представителей - не избрана, а назначена указом президента и вследствие этого не признана большинством стран Европы. Верхняя палата - Совет Республики - была избрана на заседаниях депутатов местных Советов базового уровня, бесправных и подконтрольных местной вертикали: по восемь депутатов от каждой области и г. Минска. Кроме этого, по Конституции 1996 года восемь членов Совета Республики имеет право назначить президент. Во Франции члены верхней палаты парламента - сенаторы - избираются специальными коллегиями, в состав которых входят депутаты местных Коммун, генеральные и региональные советники и представители местных муниципалитетов. Выборы проходят в главном городе департамента и проводятся по двум системам. Пропорциональная система применяется в 13 департаментах, в которых избирается чуть более 1/4 состава Сената. В остальных департаментах применяется двухтуровая мажоритарная система. Если Конституция Франции не предусматривает роспуска Сената, то верхнюю палату белорусского парламента, согласно 94 статье Конституции 1996 года, президент имеет право распустить.

Национальное собрание в Беларуси фактически лишено права контроля над деятельностью правительства и не может воспрепятствовать законотворческой деятельности президента и его администрации. Оно полностью зависит в финансовом отношении от Управления делами президента и фактически находится на его полном материально-техническом содержании. Не имеет парламент и влияния на Комитет государственного контроля. Это значит, что он не может эффективно контролировать использование бюджетных средств органами исполнительной власти. Поэтому говорить о Национальном собрании как полноценном законодательном органе власти, могущем быть противовесом исполнительной власти, не приходится.

Таким образом, во Франции последователи Монтескье создали надёжную правовую систему, которая не позволяет сосредоточить всю полноту власти в руках одной из групп государственных чиновников. Чтобы эффективно управлять государством, они вынуждены взаимодействовать и дополнять друг друга. В Беларуси же в результате антиконституционного референдума 1996 года сложилась правовая ситуация, возможность которой еще 250 лет назад предвидел Шарль Луи Монтескье: "Всё погибло бы, если бы в одном учреждении были соединены все три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления и тяжбы частных лиц".