Дональд Л. ГОРОВИЦ,
профессор юриспруденции и профессор политологии университета Дьюк

РАЗЛИЧИЯ ДЕМОКРАТИЙ

В своей статье "Опасности президентства" профессор Хуан Линц (Juan Linz) утверждает, что парламентские системы "более благоприятны для стабильной демократии", чем президентские системы. "Этот вывод, - продолжает профессор, - особенно применим к государствам, для которых характерны глубокий политический раскол и наличие значительного числа политических партий." Это утверждение стало лейтмотивом последних работ профессора Линца, подхвачено другими учеными, и существует опасность того, что оно может стать общепринятым мнением прежде, чем будет подвергнуто тщательному анализу. Линц утверждает, что президентская власть вносит нежелательный элемент политики типа "победитель получает все" в общество, которое, наоборот, нуждается в согласительных механизмах. Кандидат на пост президента либо избирается, либо проигрывает выборы, в то время как при парламентской системе возможно много различных исходов. Более того, президент, получивший власть посредством прямых выборов, может сделать вывод, что он получил "мандат" от народа, даже в том случае, когда он был избран лишь небольшим большинством избирателей, которое может иногда составлять даже менее сорока процентов. Таким образом, возрастает возможность конфликта.

По мнению Линца, конфликту способствует разделение властей, которое отделяет законодательную власть от президента. Фиксированный срок нахождения у власти президента, избираемого посредством отдельных выборов, приводит к жесткости системы в период между выборами. В отличие от систем, основанных на президентской власти, парламентские системы способны разрешать кризисы в любое время путем обычной смены лидеров или правительств. Избрание президента посредством отдельных выборов также приводит к слабым правительствам и способствует ожесточенной предвыборной кампании, в ходе которой экстремисты приобретают слишком большое влияние, а общество в целом может расколоться на резко противостоящие друг другу группы.

Это сильное обвинение, которое, к тому же, сопровождается постоянной озабоченностью о стабильности слабых режимов, стремящихся к установлению демократии. Утверждения Линца, однако, не подлежат критике. Во-первых, они основываются на тщательно отобранных практических примерах, имеющих отношение к отдельным регионам, в основном к Латинской Америке. Во-вторых, они основываются на механистических, чуть ли не карикатурных воззрениях на президентскую власть. В-третьих, они предполагают наличие определенной процедуры избрания президента, которая не обязательно является лучшей. И, наконец, эти утверждения, игнорирующие функции, которые президент, избираемый через отдельные выборы, может выполнять в разделенном обществе, расстраивают достижение тех замечательных целей, которые Линц сам же и выдвигает.

Президентская власть и политическая нестабильность

Как показывают частые ссылки на опыт Бразилии, Колумбии, Венесуэлы и Чили, Линц полагает, что президентская власть способствовала нестабильности в Латинской Америке. Если бы, однако, он сосредоточил свое внимание на процессах нестабильности, характерных для постколониальной Азии и Африки, то здесь главным виновником, несомненно, были бы парламентские системы. В самом деле, еще 25 лет тому назад сэр Артур Льюис (Arthur Lewis) утверждал в своих лекциях, посвященных политической жизни в странах Западной Африки, что унаследованная ими вестминстерская система парламентской демократии во многом была повинна в авторитаризме, который проявлялся в то время в англоязычной Африке. Льюис имел в виду те характерные особенности вестминстерской модели, которые позволяли любой группе, располагающей парламентским большинством, захватить контроль над государством.

Мнение Льюиса совпадает с мнением многих африканцев, стремящихся к восстановлению демократического правления. Наиболее значительные попытки возвращения к демократии, имевшие место в Нигерии в 1978-1979 годах и в последнее время, предусматривают переход к системе президентского правления для смягчения разногласий внутри общества. При парламентской системе, унаследованной с получением независимости, кучке этнических групп Севера удалось обеспечить себе большинство мест в парламенте и закрыть доступ к власти для всех иных групп. Это положение было характерно для нигерийской политики, начиная с 1960 года, что привело к военным переворотам 1966 года и войне Биафры за отделение в 1967-1970 годах. Избрав разделение властей, нигерийцы стремились помешать любой группе населения контролировать всю страну посредством установления контроля над парламентом.

Разумеется, возможно, что парламентские системы способствовали удушению демократии в Африке точно так же, как президентские системы способствовали этому в Латинской Америке, но есть основания для того, чтобы сомневаться и в этом. Линц ссылается на появление согласительных процедур в президентских системах Колумбии, Венесуэлы и Бразилии, однако отбрасывает их как "отклонения". С другой стороны, он рассматривает Чили в период правления Сальвадора Альенде как вариант, более близкий к норме, при которой президентская власть способствует усилению социальных конфликтов. Однако исследования Артуро Валенсуэлы (Arturo Valenzuela) показывают, что до Альенде многие чилийские президенты на деле способствовали укреплению центристских, умеренных тенденций. Опыт президентской власти в США, где была изобретена сама президентская власть, также отбрасывается как "исключение". Таким образом, причиной ожесточенного конфликта в Чили объявляется наличие президентской власти, в то время как умеренность конфликта в США объясняется наличием иных причин. У политического успеха, так сказать, есть много родителей, тогда как у политического поражения - только один: президентская власть.

При помощи различных характеристик Линц описывает президентское правление как жесткий государственный институт, благоприятствующий политике с тупиковым исходом. Но та президентская власть, которую он сконструировал, является воображаемой, а не действительной. Он, например, говорит, что парламентские системы, в отличие от президентских, не приводят к разделению общества на победителей и проигравших. При парламентских режимах могут быть сформированы коалиционные правительства; правительство и оппозиция могут сотрудничать в законодательном процессе.

Но это в равной степени возможно и при президентской системе. Вторая Нигерийская Республика имела и президента, и коалицию в законодательном собрании. Более того, при президентском правлении правительство и оппозиция зачастую сотрудничают в законодательном процессе. Этим славится Конгресс США. Линц же приписывает это сотрудничество наличию в США "уникальной диффузной" партийной системы. Но данная партийная система имеет свои корни в федерализме, на котором также основывается процедура избрания президента США. Разве это не является аргументом против осуждения какого-либо отдельного государственного института, как президентская власть, вместо того, чтобы анализировать всю совокупность институтов, предлагаемых для той или иной страны?

Нелегко понять, отчего президентская система должна приводить к большему числу абсолютных побед или поражений, чем парламентская. Одно из возражений Линца против президентской власти состоит в том, что она влечет за собой ненужное противоречие между исполнительной и законодательной властью, особенно если две эти ветви контролируются различными партиями. Однако поскольку разные ветви власти контролируются различными партиями, то, следовательно, система не привела к исходу типа "победитель получает все". Нельзя же одновременно жаловаться на необходимость обеспечения равновесия и сдерживания между различными ветвями власти и на политическую систему, при которой победитель получает все.

Как утверждает Линц, президентский пост дает основание тому, кто им обладает, считать, что он располагает гораздо большей властью, чем на самом деле. При участии в выборах нескольких кандидатов президент, избранный, скажем, одной третью голосов, получает власть в полном объеме (тут приводится пример Альенде, который получил на выборах 36,2 процента голосов). Новый президент может делать назначения, он располагает правом законодательной инициативы и законодательного вето и, учитывая фиксированный период его полномочий, он даже в состоянии удержаться у власти, несмотря на колебания поддержки со стороны партий. По словам Линца, правительственный кризис в течение фиксированного периода нахождения президента у власти становится конституционным кризисом, поскольку, в общем, отсутствует законный способ отстранения не оправдавшего себя президента до окончания срока его полномочий. Напротив, парламентское правительство, утратившее поддержку большинства в законодательном собрании, обязательно падет вне зависимости от того, пришел ли срок очередных выборов. Таким образом, конфликт становится чем-то обычным и отсутствует необходимость перерастания его в кризис.

Прежде чем отвечать на эти утверждения, необходимо выделить основное предположение, лежащее в основе анализа Линца, а именно: президент обязательно избирается в соответствии с принципом относительного большинства (первый, пришедший к финишу) или мажоритарным принципом, предусматривающим, в случае необходимости, возможность второго тура выборов. Из этого предположения вытекает большинство критических замечаний Линца. Поэтому необходимо четко заявить, что при избрании президента не следует использовать ни мажоритарный (предусматривающий второй тур голосования) принцип, ни принцип относительного большинства. В разделенном обществе президентов следует избирать по иному принципу - такому, который может обеспечить широкую распределенную поддержку избранного президента. Тем самым мы в значительной мере облегчили бы решение проблемы президента, избранного незначительным большинством голосов, который подвержен иллюзии, что у него гораздо более широкий мандат. Положение, при котором победитель получает все, является производным от типа избирательной системы, а не абстрактного института президентства.

Модели президентских выборов

Весь анализ Линца построен на определенных предположениях относительно процесса президентских выборов. Он полагает, что кандидаты на пост президента в системах, основанных на относительном большинстве, обычно способствуют обострению политического экстремизма для успеха на выборах; таким образом, крайние политические воззрения приобретают больший вес, чем это было бы возможно для них при парламентской системе. Однако если просто не избирать президентов по этому принципу, предполагаемая необходимость в уступках экстремистам ради получения большинства исчезнет сама собой. По этой же причине и при парламентских системах экстремисты пользуются различной степенью влияния. Как показывает, например, израильская система, одним из факторов, определяющих эту степень, является тип избирательной системы.

Линц заявляет, что еще одна проблема возникает при избрании президента большинством во втором туре выборов, в котором участвуют два кандидата, набравшие наиболее крупное число голосов в ходе первого тура. Проведение второго тура выборов облегчает создание союза умеренных сил, но оно также способствует "конфронтации" между основными двумя кандидатами, что может привести к поляризации общества в целом.

Действительно, избрание президента прямым голосованием, основанным на принципе относительного большинства или мажоритарном принципе, не пользуется популярностью в странах, где за последнее время приняты конституции, закрепляющие президентское правление. Даже система выборщиков, применяемая при избрании президентов США, гораздо более сложна, чем системы прямого голосования, предусматривающие мажоритарность или два тура выборов. По распределению голосов выборщиков среди штатов кандидаты на пост президента США способны судить о том, какие интересы сильны в тех или иных штатах. К этому процессу никак нельзя применить термины "экстремизм" или "поляризация". Но поскольку Линц особенно настаивает на том, чтобы не допускать введения президентского правления в государствах, для которых характерны глубокие общественные противоречия, рассмотрим примеры систем президентских выборов в двух таких странах: Нигерия и Шри-Ланка.

Система президентского правления была создана в период существования Второй Нигерийской Республики, начало которой было положено в 1979 году (аналогичная избирательная система и принцип президентского правления будут использованы и в Третьей Республике). Для победы кандидат должен был завоевать не менее 25 процентов голосов в не менее, чем двух третях от 19 штатов, существовавших в то время. Это двойное условие должно было обеспечить наличие поддержки президента со стороны многих этнических групп. Используя терминологию, применяемую Линцем, это условие имело целью исключить влияние национал-экстремистов и избрать умеренного, центристски настроенного президента. Именно такого президента нигерийцы и избирали в соответствии с новой системой. Экстремисты же избирались в парламент, а не на президентский пост. Отсутствовала там и поляризация, которую Линц увязывает с проведением вторых туров голосования при мажоритарной системе. Используя тщательно разработанную процедуру президентских выборов, можно поддержать центристские силы и скрепить рваную ткань разделенного общества. Остановившись на системе президентских выборов, предусматривающей принцип широко распределенной поддержки, нигерийцы отвергли политический принцип, при котором "победитель получает все". Вместо этого они хотели получить президента, нацеленного на примирение, а не конфликт, и они добились успеха.

В 1978 году Шри-Ланка также перешла к президентской системе. Ее основной целью было создание политической исполнительной власти с фиксированным сроком полномочий, что позволило бы человеку, вступающему на президентский пост, принимать непопулярные решения, особенно касающиеся смягчения этнических конфликтов. Был введен мажоритарный принцип. В связи с тем, что при многопартийной системе Шри-Ланки большему числу кандидатов вряд ли удалось бы получить большинство, был принят метод альтернативного голосования.

Каждый избиратель мог голосовать за несколько кандидатов, расставив их в порядке предпочтения. Если ни один из кандидатов не получал большинство первых предпочтений, для двух кандидатов, получивших большее число первых предпочтений, проводился дополнительный подсчет голосов, который, по сути дела, представлял собой второй тур голосования. При этом подсчитывались вторые предпочтения избирателей, отдавших первое предпочтение другим кандидатам (а затем, и третьи предпочтения), до тех пор, пока один из двух кандидатов не получал большинство. Ожидалось, что кандидаты на пост президента смогут построить свое большинство на вторых и третьих предпочтениях тех избирателей, которые отдали свой первый голос иным кандидатам. Таким образом, представители этнических меньшинств (особенно ланкийские тамилы) смогли бы потребовать компромисса в качестве цены за свои вторые предпочтения. Как и в Нигерии, президентская система должна была преградить экстремистам доступ к власти, содействовать умеренным тенденциям и способствовать достижению компромисса в расколотом обществе.

Принцип мажоритарности был основан на опасениях, которые разделяет и сам Линц. Как и он, ланкийцы были озабочены тем, что выборы, построенные на принципе относительного большинства, могут привести к избранию президента, который будет располагать поддержкой лишь 30-35 процентов избирателей и, возможно, победит на выборах лишь незначительным большинством голосов. Для того, чтобы лицо, наделенное высшей исполнительной властью, не сочло бы, что оно получило "мандат" на правление, ланкийцы настаивали на объединении второго и последующих предпочтений с тем, чтобы получить требуемое большинство. Простота разработки такой системы делает недействительными все возражения против нее.

Действительно, если бы ланкийцы и нигерийцы приняли свои системы президентских выборов раньше, имеются все основания полагать, что конфликты в этих странах были бы смягчены данными системами. Эти конфликты, наоборот, были обострены применением процедур типа "победитель получает все", которые лежали в основе парламентских систем этих стран и устраняли меньшинства от власти.

Незначительные отличия

Отмечается, что все другие элементы обвинения: жесткость фиксированного срока полномочий, слабость кабинета министров и возможность злоупотребления президентской властью - все они являются врожденными недостатками системы президентского правления. Однако на практике эти недостатки не являются существенными.

Действительно, президенты находятся у власти в течение фиксированного периода, и их невозможно отстранить от власти посредством вотума недоверия. Тем не менее, фиксированный срок полномочий президента, избранного прямым голосованием, может явиться причиной правительственного кризиса точно с такой же степенью вероятности, как и более гибкий срок нахождения у власти парламентского правительства. Когда парламентские режимы приходят к власти, имея прочное большинство, они обычно сохраняют власть в течение полного срока. В качестве исключения можно привести примеры того, как правительство объявляет досрочные выборы, чтобы воспользоваться своей временной популярностью. Теоретически, парламентское правительство легче отстранить от власти досрочно, чем президента. Практически, однако, такая необходимость возникает редко, если правительство не представляет собой непрочную коалицию из-за расколотости общества. В подобном случае есть твердые основания для перехода к президентской системе, основывающейся на таком типе избирательной системы, который способствует примирению и достижению консенсуса. Именно так, фактически, и можно интерпретировать то, что было сделано во Франции, когда в 1958 году она перешла к президентскому правлению в Пятой Республике.

При президентском правлении, как отмечает Линц, кабинеты министров обычно слабее, чем при парламентских системах. Слабость министров при президентском правлении частично вызвана разделением властей. Поскольку министры кабинета не являются избранными законодателями, они получают свои посты от президента. Если президент стремится к примирению в обществе, они также будут к этому стремиться, а это представляется более важным для той политики, о которой Линц проявляет должную заботу, чем вопрос о слабости или силе министров.

В любом случае, различия преувеличены. Линц утверждает, что слабость кабинета порождается чрезмерной силой президентской власти. Однако существует и еще одна причина. В США, например, кабинет министров формируется таким, какой он есть, поскольку он состоит из людей, представляющих особые интересы: сельское хозяйство, коммерцию, трудовые отношения и т.д. Это означает, что президент не располагает абсолютной свободой в выборе министров. Более того, сильные премьер-министры, как Маргарет Тэтчер и Индира Ганди, могли безнаказанно контролировать свои парламентские кабинеты и производить перестановки в них. Таким образом, различие между двумя системами сводится на нет.

И наконец, злоупотребление властью вряд ли является президентской монополией. Парламентские режимы в странах Азии и Африки предоставили более чем изрядную долю случаев злоупотребления властью. В Латинской Америке и Южной Европе так же, как в Азии и Африке, возможность злоупотребления властью проявляется в основном через военные перевороты или установление гегемонии одной партии. В этом отношении ни президентская, ни парламентская системы не отличаются в лучшую сторону. Ни та, ни другая не выдержали этого испытания.

Выбор демократических институтов

Хотя утверждения о резком различии между президентской и парламентской системами не обоснованы, основания для беспокойства, которое проявляет Линц, все же есть. У него есть подлинные причины для озабоченности по поводу государственных институтов, создаваемых в странах, переходящих к демократии, особенно в тех, для которых характерно наличие глубоких социальных противоречий и многочисленных партий. Он правильно делает, выражая беспокойство по поводу политического принципа, согласно которому "победитель получает все", и последствий его применения в таких странах, заключающихся в отстранении определенных групп населения от власти. Однако вестминстерская система, этот прообраз всех парламентов, приводит к таким результатам так же часто, как и любая система президентского правления.

Из этого следует, что Линц должен возражать не против президентского правления, а против двух характерных черт, воплощающих в себе вестминстерский вариант демократии: во-первых, выборы по принципу относительного большинства, приводящие к получению большинства мест путем отстранения третьих партий; во-вторых, демократия, построенная на соперничестве, с ее резким разграничением между победителями и проигравшими, правительством и оппозицией. Поскольку Линц фактически выступает именно против этого, не составляет труда повернуть его аргументы против парламентских систем, по крайней мере, в тех случаях, когда они приводят к появлению четкого большинства и меньшинства. В тех случаях, когда большинства не достигается и возникает необходимость создавать коалиции, иногда - но лишь иногда - возникают процессы, в большей степени направленные на примирение. Таким образом, утверждения Линца сводятся к аргументации, направленной не против президентского правления, а против избирательной системы, основанной на принципе относительного большинства, не в защиту парламентских систем, а в защиту парламентских коалиций.

Это действительно важные аргументы, поскольку государства, в которых идет переход к демократии, обязаны задумываться, и крепко задумываться об избирательных системах, способствующих примирению, и о системах правления, которые включают, а не исключают. Самой существенной из тех новаций, которые они могут рассмотреть, является избрание президентов по принципу, в наибольшей степени способствующему примирению соперничающих политических сил. Сторонникам демократических нововведений Линц может только помочь тем вниманием, которое он уделяет разработке государственных институтов. Их, однако, может лишь сбить с толку выдвигаемое им необоснованное положение о дихотомии двух систем правления в отрыве от избирательных и иных правительственных установлений, в рамках которых они функционируют.

© Электронная публикация - Русский Журнал, 1997 г.
http://www.russ.ru/antolog/predely/2-3/dem26.htm