Александр ПУГАЧЕВ,
кандидат юридических наук

ПОЧЕМУ "СИЛЬНЫЙ" ПРЕЗИДЕНТ РАТУЕТ ЗА ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА?

Это лишь одно из многих парадоксальных наблюдений, связанных с проблемами государства и права Беларуси переходного типа. Журнал “Адкрытае грамадства” предоставил возможность многим политикам, обществоведам, юристам высказать свою точку зрения по наиболее острым и сложным проблемам государственной и общественной жизни. Но, как ни удивительно, довольно подробно и глубоко анализируя основные институты государственной власти (президентство, парламентаризм, правительство и т.п.), никто из авторов “переходное” состояние Беларуси не пожелал рассмотреть через призму права, хотя именно “борьба за право” (по выражению Р.Иеринга) – кульминация политических перемен! Очевидным следует признать тот факт, что смена политического режима автоматически влечет за собой изменения в конституции государства, ориентированные на переоценку важнейших политических, экономических, правовых ценностей. И это не случайно, поскольку значимость права как наиболее действенного и эффективного социального регулятора в условиях европейской цивилизации бесспорна и абсолютна. Многие проблемы государственного устройства и политической системы становятся более понятными и предсказуемыми, если попытаться выявить сущностные тенденции и противоречия правовой жизни, свойственные современному переходному состоянию нашего государства.

Беларусь представляет собой государственно-правовую систему, находящуюся “на переходе” от одного типа государства и права к другому: от социалистического (вернее, псевдосоциалистического) к буржуазному, капиталистическому. В настоящее время подобные “постсоветские” системы (Беларуси, России, Украины и др.) по-прежнему формируют некую общность государств и правовых систем, поскольку в центре прежней социалистической системы стояло Советское государство и право. Поэтому переходное состояние белорусского государства и права не является чем-то необычным, а тем более исключительным для восточноевропейского региона.

Не случайно именно такие переходные состояния, в том числе – от социализма к капитализму, привлекают к себе внимание исследователей, занимающихся проблемами государства и права не только в обычных, относительно стабильных условиях их развития и функционирования, но и в экстремальных, кризисных ситуациях. Каждое государство в ту или иную историческую эпоху подвержено болезням и кризисам. Кризисы, провоцирующие переходное состояние государства и права, могут подразделяться на две категории. А именно: кризисы, возникающие в период роста и централизации государств и правовых систем, когда молодое государство еще только “самоутверждается, укрепляет свою власть и само является ареной жестокой борьбы за завоевание власти, и кризисы, происходящие в период децентрализации зрелых, давно сложившихся государств”[1]. Для Беларуси, как видим, характерен первый вариант. Но, как мне думается, кризисное состояние современного белорусского общества и государства во многом обусловлено объективными и зачастую неотвратимыми обстоятельствами. Поэтому изучение причин и истории кризисов нашло достаточное отражение в теоретических исследованиях и практических наблюдениях. Куда больший интерес представляет собой “история болезни” белорусской государственно-правовой системы. Еще в начале XX в. французский юрист М.Ориу писал, что под “болезнями государства следует понимать те причины, которые возникают внутри самого государства и которые являются результатом или особого властолюбия, или чрезмерного развития какого-либо из идеальных принципов, только гармоническое равновесие которых образует нормальный режим государства”[2]. Мысль классика подходит под нашу ситуацию один к одному. Правда, у нас столь тонкий прогноз обернулся и вовсе гипертрофированной формой: “сильный” президент (т.е. особое властолюбие) очень гармонично сочетается с им же провозглашенным идеалом верховенства права (т.е. идеальным принципом). Это норма либо патология? Что объясняет такую парадоксальную (на первый взгляд) гармонию?

Изучение причин и истории болезни белорусского государства и права имеет весьма важное значение не только в теоретическом, но и в практическом плане. Оно помогает не только глубже и разностороннее понять сущность и содержание переходного состояния постсоциалистического государства и права, но и установить правильный диагноз его кризисного заболевания, и вместе с тем определить наиболее оптимальные пути и средства выхода из создавшегося положения. Особо важное значение это имеет не только для Беларуси, находящейся на переходном этапе своего развития от псевдосоциализма к капитализму, но и для бывших социалистических стран Восточной Европы, стран СНГ, проходящих такой же путь. Такое состояние весьма болезненно для государства, права и самого общества, поскольку связано с критической переоценкой своего прошлого и с мучительным выбором своего ближайшего и отдаленного будущего.

Что объединяет государства и правовые системы переходного типа конца XX в.? Что между ними общего и что у них особенного? Конечно, вся масштабность панорамы может вырисоваться лишь в том случае, если взять за основу своих рассуждений множество объективных и субъективных факторов, как то: экономические возможности государства и общества; соотношение противоборствующих политических сил; характер идеологических установок власть имущих и оппозиции; интеллектуальные возможности политических лидеров; способность их к компромиссам и к совместной выработке концепции развития переходного государства и права, проведению основных ее положений в жизнь; уровень их политической гибкости и степень идеологической зашоренности и др. Однако такое разноплановое исследование заслуживает объемного опуса на уровне диссертации либо монографии, рамки же статьи ограничивают анализ строго заданной темой, а именно: почему белорусская государственно-правовая модель представлена связкой “президент – верховенство права” вместо традиционной для европейских государств “парламент – верховенство закона”? Где и почему произошла подмена понятий? Отдавая себе отчет в том, что ответы на эти и многие другие вопросы применительно к переходному состоянию белорусского общества и государства могут быть далеко не однозначными, проведение элементарного системно-правового анализа и использование сравнительного метода позволило прийти к следующим наблюдениям и выводам.

Распад системы социализма повлек за собой распад системы социалистического права, куда входили (по концепции французского компаративиста Р.Давида) [3] правовые системы Советского Союза и других стран Восточной Европы. Прошедшее десятилетие подтвердило тенденцию, согласно которой правовое развитие постсоветских государств происходит в русле романо-германских (континентальных) канонов и схем. Соответственно, политико-правовые трансформации должны основываться на незыблемых идеях романо-германской правовой сообщности, важнейшей из которых является официальное, конституционным путем установленное правило о верховенстве закона. Такой подход наиболее адекватно соответствует принципам демократии.

Причем в странах континентального права (Германии, Франции, Австрии и др.) юридическая доктрина всегда различала понятие “закон в материальном смысле”, т.е. всякую норму, исходящую от государства независимо от форм ее изложения, и “закон в формальном смысле”. Во втором случае речь идет исключительно о принятом в особом порядке акте высшего представительного органа государственной власти, который обладает высшей юридической силой в системе национального законодательства. И таким органом может быть только парламент как государственно-правовое учреждение, характеризующееся наивысшей степенью репрезентативности. Это мудреное слово всего лишь говорит о том, что именно в парламенте (что несложно доказывается арифметическим путем) в наибольшей степени может быть реализована идея народного представительства, поскольку его состав формируется посредством выборов на основе свободного волеизъявления избирателей.

Исторический опыт свидетельствует, что парламент – наиболее демократичный институт общества и одновременно наиболее динамичный элемент государственной и политической системы. В истории большинства европейских государств парламент выступал и выступает “своеобразным фокусом общественной жизни, отражая широкий спектр социальных интересов и выражая в законах ту “меру общезначимого”, что объединяло или могло объединять разные политические силы и слои общества”[4].

Законодательная деятельность – лицо парламента. Не зря его часто отождествляют с законодательной властью в целом. Выработка законов позволяет отразить в нормативно- обязательной форме общественные потребности и различные социальные интересы, найти ту “правовую формулу”, которая обладает наивысшим потенциалом регулирования. Верховенство закона как раз и обеспечивается тем, что с его помощью регулируются основные вопросы жизни граждан, государства и общества, достигается общественная стабильность и прочный правовой порядок, создается база деятельности всех государственных органов. Поэтому закон в демократических государствах рассматривается не только как продукт парламентской деятельности, но и как элемент социально-нормативного развития общества и его институтов. Только законодательная власть создает основу правопреемственности в обществе и государстве, и без нее невозможно обеспечить устойчивое действие права.

Элементарный сравнительный анализ любых европейских конституций, закрепляющих самые разнообразные формы правления и территориального устройства, показывает, что к исключительной компетенции парламента отнесены наиболее фундаментальные вопросы функционирования общества, государства и каждого индивида в отдельности: гарантии прав и свобод личности; формирование бюджета; объявление войны либо мира; установление форм и субъектов собственности; определение ставок налогов и сборов; ратификация и денонсация международных договоров и т.п.

Попробуем установить те общие и особенные факторы, которые свойственны для государств переходного периода и которые отражают тенденции развития конституционного законодательства. Для “чистоты” эксперимента проведем сравнительный анализ конституций Беларуси, России, Украины.

Изучение текстов конституций этих государств позволяет прийти к выводу о том, что они в большей или меньшей степени закрепляют те сферы общественной и государственной жизни, которые не могут быть урегулированы иначе, кроме как через парламентские законы. Это, в частности, отражено в ст.101 ч.2 Конституции Республики Беларусь, ст.106 Конституции России, ст.92 Конституции Украины. Но на этом сходство между рассматриваемыми конституциями заканчивается, так как проблема верховенства закона объясняется не только материальными, но и формальными критериями. Но прежде чем перейти к дальнейшим рассуждениям, необходимо сделать очень важную оговорку.

Переходный тип государства и права отличается, как правило, доминированием в системе разделения властей исполнительно-распорядительной власти. Это обусловлено как объективными факторами, так и субъективными. Среди объективных факторов выделяются, прежде всего, природа и характер исполнительной власти, а именно ее мобильность, оперативность, действенность, способность к быстрой концентрации и эффективному использованию материальных, духовных, финансовых и иных средств. В числе субъективных факторов важное значение имеют экономические, политические и иные интересы отдельных групп людей или конкретных лиц, оказывающих решающее влияние на президента и правительство, а также профессиональные и личные качества людей – непосредственных носителей исполнительно-распорядительной власти. Важность субъективных факторов в условиях Беларуси усиливается ввиду того, что в настоящий период происходит масштабный передел собственности.

Развитие компетенции парламента подчинено известным закономерностям. Для Беларуси, России, Украины в 90-е годы среди наиболее типичных и характерных следует назвать прежде всего напряженные отношения между главой государства и парламентом. Причем усиление роли президента подчас ограничивает законодательную деятельность парламента, т.к. правовые акты главы государства приобрели самодовлеющее значение в правовой системе, подчас игнорируя и опережая принятие законов. И – это для нашего вопроса очень важно – в постсоветских республиках повсеместно предпринимались попытки ввести своего рода альтернативное правовое регулирование наряду с законом вместо его развития и конкретизации. Наиболее ярко эта тенденция проявила и закрепила себя в белорусской государственно-правовой модели.

Мною не оспаривается тезис, согласно которому в условиях разделения властей законодательная власть в лице парламента не может предписывать всё и вся исполнительной власти и президенту, т.к. в таком случае “исполнительная власть оказалась бы полностью поглощена законодательной и её существование потеряло бы всякий смысл и она не имела бы никакого значения как самостоятельная ветвь власти”[5]. Это значит, что действующая конструкция разделения властей делает невозможной ситуацию, при которой исполнительно-распорядительная власть сводилась бы только к осуществлению предписаний парламента. Объективно и то, что нормативно-правовые акты президента в условиях президентской либо смешанной формы правления имеют самостоятельное значение. Рассматривая проблему сосуществования двух независимых ветвей власти – законодательной и президентской (де-факто проявившей себя в таком качестве с 1996 г.), позволю себе высказать несколько крамольную мысль: для системы права совершенно безразлично, что будет иметь приоритет – акт президента либо акт парламента. Главное, чтобы этот вопрос (о верховенстве) был решен однозначно в пользу того или иного акта, обеспечивая системе законодательства структурно-иерархические зависимости, оберегая её от хаоса.

Самое главное состоит в том, что признание принципа разделения властей (ст.6 Конституции Республики Беларусь) не означает, что в своих нормотворческих проявлениях центральные органы государственной власти могут издавать нормативные акты без оглядки на свое место в сфере правотворчества. Именно здесь жесткое ранжирование объективно необходимо, иначе развалится вся пирамидальная структура законодательства. Еще раз подчеркну, что с точки зрения эффективности функционирования права совершенно не имеет значения, какой государственный орган будет заниматься изданием актов, имеющих главенствующий статус в правовой системе. С позиций юридико-догматической логики следует согласиться с мнением немецкого ученого П.Лабанда [6], который еще в XIX в. доказал, что никаких материальных критериев разграничения указов главы государства и законов парламента изначально и быть не может, а есть только формальные, волевым путем установленные отношения юридической соподчиненности.

Однако с точки зрения соответствия принципам демократии и народовластия (ст.3 Конституции Республики Беларусь), как нами было выше показано, во главе структуры правотворческих органов должен стоять только высший представительный орган государства – парламент, в правовых актах которого закладываются идейно-теоретические основы всей правовой системы. Это и есть важнейший формальный признак верховенства закона, а насколько он “выдержан” в конституциях Беларуси, России и Украины, говорят тексты самих основных законов.

По Российской Конституции формальный принцип верховенства закона выдержан безупречно, что подтверждается п.2 ст.15, где говорится о том, что все органы государственной власти (президент и правительство в том числе) должны соблюдать не только Конституцию Российской Федерации, но и законы Парламента. Указы и распоряжения Президента России не должны, согласно ст.90 Конституции Российской Федерации, противоречить Основному Закону и федеральным законам.

Конституция Украины признаёт в ст.8 принцип верховенства права, при этом не ограничиваясь ссылкой на высшую юридическую силу Основного Закона. В ст.75 Конституции оговорено, что единственным органом законодательной власти в Украине является Парламент – Верховная Рада Украины, а Президент, согласно ст.106 Конституции, вправе издавать нормативные акты исключительно на основе Конституции и законов. Никакой конкуренции с Верховной Радой в сфере правотворчества не допускается.

При анализе белорусской ситуации необходимо сопоставить редакцию Конституции 1994 г. и редакцию Конституции 1996 г. В варианте 1994 г. предусматривалось верховенство закона, что подтверждается ст.7, где говорилось о том, что “государство, все его органы и должностные лица связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов”. Это означало, что Президент мог издавать свои указы и распоряжения только на основе парламентских законов, что полностью соответствовало классической президентской форме правления.

В соответствии же с Конституцией Республики Беларусь 1996 г. в области правотворческой деятельности произошли коренные изменения. Статья 7 Конституции 1996 г. иначе трактует основы правовой жизни, нежели предыдущая редакция 1994 г. Принцип верховенства права конкретизируется следующим образом: “Государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства”. Это означает, что основной принцип позитивизма о примате формы права заменили принципом примата содержания, т.е. работающую конструкцию верховенства закона подменили идеологическим принципом верховенства права. Ничего практически ценного ст.7 Конституции 1996 г. в правовую систему не привнесла. Что означает провозглашение государством принципа верховенства права? Всего лишь то, что среди всех существующих в обществе нормативных систем государство в качестве доминирующей избрало именно правовую нормативную систему. Ничего больше. Но разве в белорусской ситуации праву как центральному нормативному регулятору угрожают какие-либо конкурирующие нормативные системы – мораль, обычаи, религия? Не было никакого смысла через конституцию подтверждать общепонятную истину. Дело в другом. За красивыми теоретическими рассуждениями о различении права и закона вновь всплыла подзабытая уже теория о “правовых” и “неправовых” законах, согласно которой любой правоприменитель может игнорировать подлежащий применению закон в силу своих субъективных представлений о всеобщем благе и человеческой справедливости, равенстве, свободе и т.д. И чтобы не связывать себя возможным “неправовым” законом, президент предоставил себе право заниматься параллельным нормотворчеством, игнорируя парламентские законы. Такая ситуация в праве означает не что иное, как крах законности, поскольку формально четким критериям законодательства предпочли субъективизм, облеченный в одежды целесообразности и политической необходимости.

Отныне категория законодательных актов помимо парламентских законов включает в себя декреты и указы Президента, которые в соответствии с Конституцией 1996 г. могут и не основываться на законах. Единственное к ним требование – соответствовать Конституции (ст.85 Конституции Республики Беларусь). Этой же статьей Президенту предоставлено право издавать декреты, имеющие силу законов. Статья 101 Конституции Республики Беларусь допускает делегирование главе государства законодательных полномочий на издание таких декретов. Но такая практика делегированного законотворчества в Республике Беларусь себя не проявила ни разу (!), и это понятно, т.к. Президент в силу особой необходимости по своей инициативе либо по предложению правительства правомочен издавать временные декреты, имеющие силу закона. Закон, согласно ст.137 Конституции Республики Беларусь, имеет верховенство по отношению к декрету либо указу лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом. Термин “законодательство”, как и в советские времена, получил широкое распространение, поскольку данной правовой категорией отныне охватываются не только парламентские законы, но и акты Президента. Автоматически с 1996 г. исчезает понятие подзаконного акта, так как закон перестал играть приоритетную роль в системе законодательства, что привело к разбалансированию системы ввиду отсутствия в ней четких иерархических зависимостей. В технико-юридическом смысле право утратило свою эффективность, так как хаос в нормативной системе породил головную боль для правоприменителей. Ликвидация принципа верховенства закона принизила роль парламента, который перестал обладать монополией на издание актов верховной юридической силы.

Несмотря на то, что роль закона и парламента в свете Конституции существенно снизилась, Президентом к тому же поставлен вопрос о еще более “оптимальном” применении закона. В Указе от 04.03.1998 г. №79 “О некоторых вопросах законопроектной деятельности” [7] субъектам законодательной инициативы дана установка на то, чтобы форма закона использовалась только в случае, если те или иные отношения невозможно регламентировать иными нормативными актами.

Неограниченные полномочия главы государства – Президента – на “интервенцию” в сферу законодательной деятельности привели к тому, что Парламент Республики Беларусь утратил свою “суверенную” прерогативу в определении нормативных ориентиров развития гражданского общества и государственного строительства. Конституционные механизмы взаимоотношений между Парламентом и Президентом таковы, что роль центра развития правовой системы может единолично исполнять глава государства путем издания “временных” и “обычных” декретов, указов и распоряжений. Отметим, что ни в одной правовой системе глава какого-либо государства не может издавать нормативные акты целых 3 (!) видов: декреты, указы, распоряжения. Излишне говорить, что между этими актами не проведено никакого различия по поводу предмета их правового регулирования, что для права в принципе недопустимо. Можно прийти к однозначному выводу о том, что Конституция Республики Беларусь 1996 г. со своим красивым принципом “верховенства права” создала все условия, которые позволяют без всяких препятствий “законно” отстранить Парламент от реализации своих основных функций. Нужны ли нынешнему белорусскому Парламенту свои законные полномочия? Но это уже совсем другая история. Однозначно лишь то, что идеи парламентаризма и верховенства закона оказались в Республике Беларусь на сегодняшний день полностью невостребованными, что не соответствует признакам правового демократического государства и традициям романо-германского правового развития.

Очень важное замечание по обсуждаемой проблеме принадлежит видному белорусскому ученому Н.В.Сильченко, который полагает, “что очень важным проявлением верховенства закона является то, что в законах и только в законах должны закрепляться, излагаться основные, фундаментальные принципы, идеи построения и развития национальной правовой системы. Никто, кроме законодателя, не имеет права вносить изменения в фундамент государства. Ни теоретически, ни практически в государстве не может существовать двух центров, которые бы одновременно определяли общественную и государственную жизнь” (подчёркнуто мною. – А.Пугачёв) [8].

Ох, как бы не сбылось библейское пророчество о “выметенном доме”: “Но он, зная помышления их, сказал им: всякое царство, разделившееся само в себе, опустеет, и дом, разделившийся сам в себе, падет…” (Евангелие от Луки 11:17).

ПРИМЕЧАНИЯ

1. Марченко М.Н. Сравнительное правоведение. М., 2001, с.486.
2. Ориу М. Основы публичного права. М., 1929, с.723.
3.. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1996, с.112.
4. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001, с.143.
5. Сильченко Н.В. От верховенства закона при полновластии Советов к верховенству закона в условиях разделения властей. // Право и демократия, выпуск 8. Минск, 1997, с.7.
6. Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1999, с.104.
7. Указ Президента Республики Беларусь "О некоторых вопросах законопроектной деятельности" №99 от 4 марта 1998 г. // Збор дэкрэтаў, указаў Прэзiдэнта Рэспублiкi Беларусь, пастаноў Урада Республiкi. 1998, №7, арт.161.
8. Сiльчанка М.У. Цi забяспечваецца вяршэнства закона Канстытуцыяй Рэспублiкi Беларусь 1996 года? // Матэрыялы навукова-практычнай канферэнцыi “Прававая рэформа ў Рэспублiцы Беларусь: вопыт, праблемы, перспектывы”. Гродна, 1997, с.28.