Александр СОСНОВ,
кандидат экономических наук, президент Фонда "Открытое общество"

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОПЛАТЫ ТРУДА: ВЗГЛЯД ЭКОНОМИСТА

Основой законодательного регулирования оплаты труда в нашей стране служит статья 42 Конституции Республики Беларусь (в дальнейшем -- Конституция)(. Ее нормы устанавливают правовые рамки, определяющие возможность и направленность этого регулирования. Вместе с тем существует значительная разница в содержании этой статьи в редакциях Конституции 1994 и 1996 годов (приложение 1).

Приложение 1. Статья 42 Конституции Республики Беларусь
Редакция 1994г.:
"Лица, работающие по найму, имеют право на вознаграждение за выполненную работу в соответствии с ее количеством, качеством и общественным значением, но не ниже установленного государством минимального размера. Женщины и мужчины, взрослые и несовершеннолетние имеют право на равное вознаграждение за труд равной ценности". Редакция 1996г.:
"Лицам, работающим по найму, гарантируется справедливая доля вознаграждения в экономических результатах труда в соответствии с его количеством, качеством и общественным значением, но не ниже уровня, обеспечивающего им и их семьям свободное и достойное существование. Женщины и мужчины, взрослые и несовершеннолетние имеют право на равное вознаграждение за труд равной ценности".

Последняя в экономическом смысле явно несостоятельна, так как содержит крайне туманные сентенции, искажающие сущность заработной платы и увязывающие ее размер с характеристиками, не имеющими какой-либо количественной оценки. Например, в словосочетании "справедливая доля вознаграждения в экономических результатах труда" слово "вознаграждение" только запутывает смысл и не несет содержательной нагрузки. Иначе говоря, оно здесь просто лишнее. Совершенно непонятно, как "долю" в "результатах" соотнести с заработной платой, если она - и это известно студенту-экономисту - является элементом затрат на производство, и независимо от того, есть ли у нанимателя "экономические результаты труда" или нет, она должна быть выплачена наемному работнику.

А может быть, в соответствии с такой редакцией статьи при отсутствии "экономических результатов" зарплату платить не надо? Тогда, наверное, правы многие руководители государственных предприятий, которые вместо того, чтобы получить те самые "экономические результаты", то есть наладить производство и сбыт конкурентноспособной продукции, сокращают продолжительность рабочей недели, отправляют работников в отпуска без содержания или увольняют их, изредка выплачивая оставшимся такие суммы, которые скорее напоминают подачку для нищих, чем заработную плату. Учитывая это, становится понятным, что гарантируемое статьей "существование" вполне можно расценивать как "свободное и достойное" (воистину: "Жить будем плохо, но недолго!").

Ясно, что предыдущая редакция была более профессиональной, четкой и понятной. Можно предположить, что если бы электорат понимал, за что голосует на референдуме, то вряд ли бы согласился поддержать такую редакцию Конституции.

Детализация и углубление конституционных положений по оплате труда осуществляется через акты трудового законодательства. К ним относятся законы, постановления парламента, декреты и указы президента, постановления правительства, соответствующие нормативные акты высших и местных органов власти (министерств, ведомств, госкомитетов, исполкомов), касающиеся вопросов трудового права. Все акты законодательства в правовом государстве обязаны подчиняться строгой иерархии для того, чтобы имеющиеся между ними противоречия - а этого избежать невозможно -- могли трактоваться с позиций акта более высокого ранга, а лицо, исполняющее закон, было бы защищено от произвола носителей власти. Наша Конституция содержит некоторую иерархизацию актов законодательства, включая трудовые. Так, в редакции 1994г. (ст.146) они были расставлены в следующем порядке: 1) Конституция, 2) законы, 3) иные акты государственных органов. Эти последние, в свою очередь, должны ранжироваться в соответствии с соподчиненностью самих государственных органов.

Однако следует заметить, что в редакции 1994г. вопрос о соподчиненности государственных органов в разрезе ветвей власти не имел однозначного разрешения. Поэтому существовала нечеткость и в иерархизации подзаконных актов. К сожалению, изменения, которые внесли в основной закон на ноябрьском референдуме 1996г., только ухудшили положение, поскольку в новой редакции вместо сбалансированного соотношения ветвей власти и четкой иерархии государственных органов возник дисбаланс властей, что на практике привело лишь к усилению правового нигилизма, в том числе в сфере оплаты труда.

Редакция 1996г. более подробно расписала соотношение законов и указов президента. Кроме того, в ней был введен еще один акт законодательства -- декрет президента и определено его место в иерархии актов законодательства. Так, теоретически теперь предполагается следующая ранжировка (ст.137): 1) Конституция, 2) законы, а также декреты и указы президента, право на издание которых было предоставлено законом, 3) иные декреты и указы президента, 4) иные акты государственных органов. Однако в соответствии со статьей 85 декреты имеют силу законов, поэтому на практике при расхождении декрета с законом, даже если декрет не подпадает под особое право, оговоренное в статье 137, возникает весьма неопределенная ситуация, которая трактуется, как правило, с позиции силы. Приоритет здесь имеет, конечно, исполнительная власть. Поэтому говорить о создании правового государства в стране пока рано, хотя это и является прямым нарушением статьи 1 Конституции (в том числе в редакции 1996г.).

Среди актов трудового законодательства, регулирующих оплату труда, важнейшим является Кодекс законов о труде Республики Беларусь (КЗоТ), его статьи 6, 77-101. В соответствии с КЗоТ нормативное регулирование оплаты труда в концептуальном плане предполагалось осуществлять следующим образом. Государство устанавливает размер месячной минимальной заработной платы (МЗП), которая служит нормативом оплаты труда, обязательным для соблюдения любым нанимателем. Для бюджетных субъектов вводится государственная система тарификации. Для всех остальных вопросы тарификации, а также выбора форм и систем заработной платы решаются локальными нормативными актами, то есть либо коллективными договорами, либо, если этого нет, нанимателями самостоятельно. Никаких ограничений размеров заработной платы, кроме МЗП, не предусматривается, наоборот, прямо указывается, что заработная плата максимальными размерами не ограничивается.

Решение о размере МЗП сначала принималось Верховным Советом Республики Беларусь (ВСРБ), а затем это право правительству1 удалось забрать себе. В статье 78 КЗоТ указывается, что в коллективных договорах и соглашениях может быть предусмотрен более высокий размер МЗП. Никаких максимальных границ для МЗП КЗоТ не предусматривает и никому прав по его ограничению не предоставляет.

Часть вторая статьи 78 содержит положение, согласно которому размер МЗП определяется исходя из минимального потребительского бюджета (МПБ). В условиях, когда МЗП устанавливалась ВСРБ, такая запись была вполне приемлемой, поскольку процесс утверждения новой величины МЗП примерно соответствовал процессу заключения генерального соглашения путем коллективных переговоров, осуществляемых депутатами от имени своих избирателей на самом высшем уровне представительной власти. Когда же право принятия МЗП перешло правительству, то такая нечеткая запись позволила произвольно устанавливать любую величину МЗП, не обращая никакого внимания ни на размер МПБ, ни на требования избирателей, а лишь ориентируясь на бюджетные возможности, что и происходит в действительности.

Для организации оплаты труда конкретных работников устанавливаются Республиканские тарифы оплаты труда (РТОТ). Их значения определяются либо СМРБ, либо по его поручению иным органом (обычно Министерством труда по согласованию с Министерством финансов) с участием профсоюзов (ст.79). Следует подчеркнуть, что определяется величина тарифов, а не тарифных коэффициентов. Может показаться, что разницы нет, однако она существенна: той же статьей 79 предусмотрено, что СМРБ имеет право в течение календарного года повышать РТОТ, но не понижать. Тарифные же коэффициенты, которые являются техническим инструментом организации оплаты труда, можно как повышать, так и понижать, что и происходило неоднократно, вызывая возмущение профсоюзного актива.

Статья 79 КЗоТ предусматривает, что РТОТ обязательны только для нанимателей бюджетной сферы. Позже в статью была введена поправка, распространившая обязательность РТОТ на нанимателей, пользующихся государственными дотациями. Что касается всех иных нанимателей, то согласно КЗоТ они обязаны применять РТОТ для дифференциации оплаты труда работников только в случае, если это предусмотрено коллективными договорами или соглашениями.

Статья 80 КЗоТ устанавливает, что оплата труда работников производится на основе тарифных ставок или должностных окладов, определяемых для конкретных работников в коллективном договоре или нанимателем. Но это не обязательно, ибо в статье использован оборот "как правило". Иными словами, возможно применение таких систем оплаты труда, которые не требуют установления тарифных ставок или должностных окладов (КТУ, бестарифная система). Это также достаточно важное положение, которое позволяет выходить из некоторых трудностей, создаваемых недостаточно грамотным законотворчеством. В частности, это дает возможность уйти от обязательности исполнения нормы, содержащейся в пп.1.5 Декрета №10 от 27 марта 1997г., о котором будет сказано ниже.

Особо важное значение для регулирования оплаты труда имеет статья 83, которая предусматривает, что формы, системы и размеры оплаты труда работников устанавливаются нанимателем самостоятельно на основании коллективного договора, соглашений и трудового договора. Данная норма базируется на статье 66 Закона Республики Беларусь "О предприятиях", принятого еще в декабре 1990г. СМРБ неоднократно делал попытки получить право регулировать размеры оплаты труда хотя бы в отношении государственных нанимателей, однако ВСРБ сначала ХІІ, а затем и ХІІІ созыва достаточно стойко отстаивал свою точку зрения. И только Национальное собрание (НСРБ) прошлой осенью изменило закон, предусмотрев возможность обязать нанимателей применять РТОТ через принятие соответствующего законодательства, к которому, как известно, относятся и постановления СМРБ.

Вместе с тем совсем не очевидно, так ли уж необходимо было подобным образом вмешиваться в компетенцию хозяйствующих субъектов и ограничивать права, ранее переданные законом на локальный уровень. К тому же внимательное прочтение новой редакции данной статьи (приложение 2) вызывает ощущение, что юристы администрации президента и НСРБ давно не были на курсах повышения квалификации, ибо в своей работе допускают огрехи, свойственные правоведам-новичкам. Так, часть вторая статьи дает предприятию довольно абсурдное право применять РТОТ, например, для слесарей и не применять для токарей, применять для рабочих 4 разряда и не применять для рабочих 5 разряда, применять для работ в помещениях и не применять на улице. Иначе говоря, в тексте пропущены слова "для дифференциации", которые должны были иметь место после слов "республиканские тарифы".

Приложение 2. Закон "О предприятиях" (извлечение)
"Статья 66. Формы, системы и размеры оплаты труда Формы, системы и размеры оплаты труда работников устанавливаются предприятием самостоятельно, за исключением случаев, когда в соответствии с законодательством Республики Беларусь применение республиканских тарифов оплаты труда является обязательным.

Собственник предприятия или уполномоченный им орган, предприятия вправе применять либо использовать в качестве ориентиров республиканские тарифы оплаты труда в зависимости от профессии, квалификации, сложности и условий выполняемых работ."

Что касается форм и систем заработной платы, то право их выбора на основе лоальных нормативных актов пока еще сохраняется.

В отношении бюджетной сферы статья 83 КЗоТ предусматривает, что здесь формы, системы и размеры оплаты труда работников устанавливаются в порядке, определяемом правительством. Принимаемые решения оформляются, как правило, в виде постановлений СМРБ. Есть, однако, пример принятия рамочного указа, содержащего поручения СМРБ (Указ № 92 от 27 февраля 1995г. "О мерах по социальной поддержке населения"), уже на основании которого СМРБ принимал свое постановление. Постановления СМРБ содержат поручения, во исполнение которых Министерство труда по согласованию с Министерством финансов принимает свое постановление, вступающее в силу после регистрации Министерством юстиции.

Осенью 1994г. ВСРБ предпринял попытку ограничить полномочия президента по вопросу установления форм, систем и размеров оплаты труда в высших государственных органах, поскольку выявилась фактическая узурпация прав правительства администрацией президента и высшими судебными инстанциями. Кроме того, обнаружилось нарушение предусмотренного Конституцией принципа разделения властей при установлении размеров заработной платы работникам высших государственных органов. С этой целью в статью 83 была введена вторая часть, предусматривающая регулирование всех этих вопросов законом. Однако в соответствии с постановлением ВСРБ о введении принятых изменений данная поправка могла начать действовать только с момента принятия соответствующего закона. Закона нет и поныне, а все эти вопросы решаются президентом самостоятельно.

Остальные нормы КЗоТ, касающиеся заработной платы, носят, в основном, охранный для наемных работников характер.

Еще одним актом законодательства, касающимся организации оплаты труда, является Закон Республики Беларусь "Об индексации доходов населения". Этот закон появился в ответ на резкое усиление инфляционных процессов в экономике и предполагал частичную защиту от инфляции доходов населения, в первую очередь тех, кто занят в бюджетной сфере. Первоначальный проект копировал нынешнее российское законодательство, однако в окончательный вариант законодатель ввел механизм автоматической индексации, который призван был лишить правительство возможности "забывать" о необходимости увеличивать зарплату бюджетникам при росте цен. Это решение, однако, создало технические трудности для Министерства труда, поскольку ограничение индексируемой части заработной платы четырьмя МЗП приводило к систематическому "сжатию" тарифной сетки, то есть к уменьшению соотношения тарифных ставок максимального и минимального разрядов, и необходимости ее периодически обновлять.

В отношении хозрасчетной сферы закон содержал норму, отсылавшую решение вопроса индексации к коллективному договору, соглашению. Практика применения закона показала, что в 1992-95гг. он еще имел некоторое значение, но сегодня его существование утратило смысл, поскольку сохраняется упомянутое выше ограничение, а размер МЗП перестал быть ощутимым. Кстати, попытка полностью выхолостить этот закон предпринималась осенью 1996г., но из-за неопределенности перспектив в связи с предстоящим референдумом была депутатами похоронена.

Таким образом, в целом новое законодательство в сфере оплаты труда, несмотря на проблемы, связанные с некоторыми трениями между ветвями власти, первоначально было достаточно либеральным и по крайней мере не мешало развитию субъектов хозяйствования. Оно вполне могло бы служить хорошей нормативной базой для ее организации.

Однако, к сожалению, в дальнейшем общество повели по пути усиления административного влияния на экономические процессы. Кроме того, с середины 1994г. со стороны властей обозначилось откровенное неуважение к его величеству закону, которое в ноябре 1996г. из состояния де-факто получило квазиюридическое оформление в виде поправок в Конституцию, что только усилило правовой нигилизм исполнительной власти. Это последнее выразилось прежде всего в том, что декреты и указы стали обладать преимущественной правовой силой, даже если они прямо противоречат закону, а иногда и Конституции. Примером такого рода является Декрет №10 от 27 марта 1997г. "О дополнительных мерах по совершенствованию оплаты труда работников отраслей экономики", пунктом 1.5 которого предписано правительству установить для субъектов хозяйствования любых форм собственности, что премирование работников свыше 40% (с осени прошлого года - 50%) тарифной ставки в расчете на одного работника может осуществляться только за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятия. Распространение этой нормы на негосударственные субъекты хозяйствования противоречит статье 44 Конституции и означает вторжение в компетенцию собственников по вопросам использования их средств.

В развитие упомянутых выше законов, декретов и указов для регулирования вопросов оплаты труда был принят ряд постановлений Правительства. Часть из них связана общей темой повышения оплаты труда в связи с инфляцией, часть направлена на решение вопросов тарификации труда отдельных категорий работников, часть же носит откровенно популистский характер. Что касается первых, то каждый раз они были предназначены для решения конкретных вопросов, которые сегодня во многом утратили актуальность. Поэтому остановим внимание лишь на последнем решении такого рода - Постановлении СМРБ № 1752 от 30 декабря 1997г. "О совершенствовании механизма оплаты труда в отраслях экономики". Указанным документом с 1 января 1998г. увеличены до 250 тыс.рублей МЗП и до 500 тыс.рублей тарифная ставка 1 разряда; поручено Министерству труда ввести новую редакцию 28-разрядной Единой тарифной сетки с соотношением тарифных коэффициентов крайних разрядов 6.48 к 1; сохранены доплаты к тарифам с 1 по 6 разряд в размерах 150-10 тыс.рублей.

К решениям правительства второго вида можно отнести Постановление СМРБ №76 от 16 сентября 1994г. "О заключении контрактов с руководителями государственных предприятий, объединений, организаций и учреждений", а также целый ряд постановлений о введении директивной тарификации труда руководителей предприятий, с которыми заключены контракты. В эти последние неоднократно вносились изменения, и в настоящее время действует Постановление СМРБ №310 от 9 апреля 1997г. "О совершенствовании оплаты труда руководителей предприятий, с которыми заключены контракты" в редакции Постановления СМРБ №1761 от 31 декабря 1997г., которым отменены все предыдущие решения и введена новая шкала тарификации, а также весьма детально оговорены условия и размеры премирования.

Примером актов правительства третьего рода может служить Постановление СМРБ №700 от 21 декабря 1995г. "О регулировании оплаты труда на государственных предприятиях и в организациях, имеющих неудовлетворительное финансовое положение". Этот документ - яркий пример правового нигилизма. Не утруждая себя сомнениями, премьер-министр подписал текст, содержащий фразу "Установить, что до внесения изменений в Закон Республики Беларусь "О предприятиях в Республике Беларусь" государственные..." и далее по тексту. Данный акт уже только по форме подлежал немедленной отмене Конституционным судом, поскольку правительство открыто узурпировало полномочия законодательной власти.

Что касается содержания документа, то это тоже была одна из первых попыток выйти за рамки правового поля и вмешаться -- для начала в скромной форме и только в отношении государственных предприятий и организаций -- в компетенцию хозяйствующих субъектов. Следующим шагом в этом направлении явилось использование в постановлениях СМРБ (например, №264 от 27 марта 1997г., №310 от 9 апреля 1997г.) такого все еще скромного оборота "Рекомендовать субъектам хозяйствования во внебюджетном секторе экономики..." или "Рекомендовать собственникам имущества предприятий негосударственных форм собственности...". Реакция "вертикали" на местах на такого рода "рекомендации" не заставила себя ждать, и многие руководители предприятий получили исполкомовские предписания выполнять рекомендуемые нормы беспрекословно. Спорить особо не будешь, поскольку у "вертикальщиков" есть масса рычагов воздействия на строптивых, причем не обязательно даже экономических.

И уже совершенно откровенно игнорируются права нанимателей, например, в Постановлении СМРБ № 264 от 27 марта 1997г. "О дальнейшем совершенствовании механизма оплаты труда в отраслях экономики", где даются указания субъектам хозяйствования независимо от форм собственности разработать и утвердить конкретные планы (не дают забыть социализм!) организационных мероприятий по "дальнейшему совершенствованию системы оплаты труда работников отраслей экономики" (само по себе смешно требовать от предприятий утвердить мероприятия по улучшению оплаты труда работников отраслей).

Резюмируя сказанное, можно отметить, что создаваемая с 1990г. система трудового права, регулирующая в том числе вопросы оплаты труда, примерно до середины 1994г. в целом развивалась в правильном направлении, была достаточно либеральной и обеспечивала необходимые условия для развития рыночных реформ. Более того, в ряде случаев наше трудовое законодательство существенно превосходило российские аналоги: даже сегодня наш КЗоТ в редакции 1992г., по мнению известных российских юристов-трудовиков, заметно превосходит нынешний российский КЗоТ. К сожалению, о проекте нового Трудового Кодекса Республики Беларусь такого уже не скажешь, да и не ясно, когда он будет принят.

Вместе с тем в дальнейшем правовое регулирование оплаты труда пошло по пути усиления прямого государственного вмешательства в полномочия хозяйствующих субъектов, что противоречит как духу, так и содержанию рыночных реформ и в конечном итоге вряд ли способствует стимулированию развития производства и повышению его эффективности. Подготовка проектов новых актов законодательства, среди которых преобладают декреты и указы президента, осуществляется в узком кругу недостаточно компетентных и квалифицированных лиц, что сказывается на их качестве и ведет к весьма негативным последствиям.

( В связи с тем, что статья 8 Конституции признает приоритетность общепризнанных принципов международного права, а международное сообщество не признало легитимность внесенных в Конституцию изменений, все ссылки на ее положения относятся к редакции 1994г. Вместе с тем, реальные условия функционирования субъектов хозяйствования в стране подчинены действиям исполнительной власти, основанным на положениях Конституции в редакции 1996г. Поэтому в случае расхождения указанных редакций приводятся соответствующие ссылки.

1 В рассматриваемом периоде правительство страны имело наименования "Кабинет Министров Республики Беларусь" и "Совет Министров Республики Беларусь". В целях однозначности в дальнейшем для его обозначения будет использоваться аббревиатура "СМРБ".