Сергей АЛЬФЕР,
член Правления Белорусского центра конституционализма и сравнительно-правовых исследований

ВЫБОРЫ ПРЕЗИДЕНТА: ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС И ЗАКОН 1994 ГОДА - ПРОДОЛЖЕНИЕ ТРАДИЦИЙ ИЛИ ПОИСК НОВОГО ПУТИ?
(анализ положений в свете прошедших парламентских выборов 2000 года)

Начавшаяся в стране президентская кампания делает весьма актуальным анализ действующего избирательного законодательства, регламентирующего процесс выборов высшего должностного лица государства. Выборы президента в 2001 году будут вторыми в истории независимой Беларуси. И будут проходить по законодательству, отличному от применявшегося в 1994 году. Специально к избирательным кампаниям властями был разработан Избирательный кодекс, принятый в январе 2000 года. Его апробация прошла в октябре 2000 г. во время так называемых "парламентских выборов". Избирательная кампания показала несовершенство и неконкретность многих положений Избирательного кодекса, которые позволяли власть предержащим интерпретировать их так, как требовала ситуация, и в большинстве случаев не в сторону соблюдения основных прав и свобод участвовавших в этой кампании граждан страны.

Какие же принципы применения закона будут положены в основу предстоящей президентской кампании? Насколько они будут отличаться от кампании 1994 года? Попробуем рассмотреть их с учетом опыта прошедших парламентских выборов.

В соответствии с вышесказанным был проведен сравнительный анализ норм действующего закона и соответствующих статей проекта избирательного кодекса в редакции от 26.06.1998 г., представленного разработчиками для рассмотрения ряду государственных и негосударственных структур.

На первый взгляд практически все основные нормы Закона "О выборах президента Республики Беларусь" от 29.03.1994 г. были воспроизведены в Избирательном кодексе. Это касается сроков назначения и проведения выборов - 5-2 месяца до окончания полномочий президента. Выборы назначаются высшим представительным органом власти, в последнем случае - Палатой Представителей. Практически без изменения остались и требования к кандидату в президенты. Им может быть гражданин Республики Беларусь старше 35 лет. Изменения коснулись лишь термина "проживание": если в Законе 1994 г. требовалось проживать в Республике Беларусь не менее 10 лет, то в проекте Избирательного кодекса требуется постоянно проживать в стране не менее 10 лет непосредственно перед выборами. Кроме того, ст. 80 Конституции Республики Беларусь в варианте 1996 года гласит, что Президентом может быть только гражданин страны по рождению.

Вероятно, в методических указаниях Центральной комиссии по выборам мы получим толкование этих терминов. А пока можно лишь предполагать, что постоянное проживание означает наличие прописки на территории республики. А может быть, это непосредственное нахождение на ее территории в течение 10 лет? Сможет ли в соответствии с этой нормой претендент стать кандидатом в президенты, если, скажем, он в течение полугода передавал свой богатый жизненный опыт в одном из небелорусских университетов, или учился за пределами Беларуси, или являлся (является) послом Республики Беларусь в какой-либо стране? Поскольку толкование этой нормы является подзаконным и достаточно субъективным актом, говорить о верховенстве закона в дальнейшем можно будет только с большой долей скепсиса.

Аналогичная ситуация и с термином "гражданин по рождению". В новейшей истории Беларуси ни один из граждан по рождению не достигнет возраста и 10 лет к моменту объявления президентской кампании.

Избирательный кодекс возвел еще один барьер на пути кандидатов в президенты. В дополнение к лицам, отбывающим наказание по вступившему в силу приговору суда, кандидатом в президенты не может стать гражданин, имеющий неснятую судимость.

Несколько изменились возможности выдвижения кандидатов в президенты. В предыдущей версии закона потенциальному кандидату были предоставлены две возможности: собрать подписи или более 70 парламентариев, или более 100 тысяч избирателей. Первая норма показала свою нежизненность еще при проведении президентских выборов 1994 года. Мы помним, чем это кончилось для депутата Г.Карпенко, когда ряд депутатов оказались хозяевами своих подписей - как их поставили, так от них и отказались. И в результате сознательно исключили из участия в президентской гонке своего коллегу. В современной ситуации при 110 парламентариях эта норма выглядит полным анахронизмом и совершенно справедливо удалена из закона.

В Избирательном кодексе увеличен срок сбора подписей инициативной группой по выдвижению кандидата в президенты - для сбора более 100 тысяч подписей предполагается предоставить 25-30 дней вместо 10-15 по старому закону. Соответственно увеличена минимальная численность инициативной группы с 20 до 100 человек. И сроки сбора подписей, и минимальный состав группы становятся более реальными. Хотя, как показала предыдущая практика, даже десятидневного срока хватило, чтобы пять кандидатов смогли собрать необходимое число подписей.

Система проверки подписных листов в проекте закона настолько усложнена, что ее применение, при желании, способно снять с избирательного марафона любого кандидата. По закону 1994 года подписные листы проверялись областными и Минской городской территориальными избирательными комиссиями, и были определены пять случаев, при которых подписи признавались недостоверными:

1. наличие фиктивных подписей,
2. наличие подписей одного избирателя за двух и более избирателей,
3. наличие подписей граждан моложе 18 лет,
4. не подписанный собиравшим подписи членом инициативной группы лист,
5. подписной лист, не заверенный в исполкоме.

В данном случае единственно возможным грубым нарушением при сборе подписей был второй случай: кто-то один расписывался за всех остальных членов семьи, имеющих право голоса, но подтвердить это нарушение было чрезвычайно сложно. Поэтому недостоверных листов было немного и все соискатели, собравшие более 100 тысяч подписей, были зарегистрированы кандидатами в президенты.

Действующее законодательство устанавливает уже десять возможных норм признания подписных листов недостоверными.

Кроме вышеперечисленных выше фиктивных подписей; подписей избирателей, выполненных от имени разных лиц одним лицом или от имени одного лица другим лицом; подписей лиц, не обладающих избирательным правом, это также:

• подписи избирателей, указавших в подписном листе данные, не соответствующие действительности;
• подписи избирателей, собранные до установленного срока выдвижения кандидатов;
• подписи избирателей при отсутствии одного или нескольких требуемых Избирательным кодексом данных;
• подписи избирателей, проживающих не в одном населенном пункте, а в городах с районным делением - не в одном районе города;
• подписи избирателей, если данные о них внесены в подписной лист нерукописным способом или карандашом, а также подписи, даты внесения которых выполнены несобственноручно избирателями;
• все подписи избирателей в подписном листе, если подписи собраны лицом, не являющимся членом инициативной группы, или если подписной лист не подписан членом инициативной группы либо подписан другим членом инициативной группы, не собиравшим эти подписи, или не удостоверен печатью местного исполнительного и распорядительного органа, на территории которого проводился сбор подписей;
• подписи избирателей, если в их сборе принимала участие администрация, а также если для их сбора применялись принуждение или вознаграждение избирателей. Более того, эти причины могут явиться основанием для отказа в регистрации кандидата в президенты.

Очевидно, что при установлении перечня причин недостоверности подписей разработчики Кодекса исходили не из желания усиления прозрачности проведения данного этапа избирательного процесса, а из возможности удаления нежелательного претендента из списка возможных кандидатов. Ведь признать подпись избирателя недостоверной можно практически по любым формальным признакам, исходя из имеющегося перечня. Кстати, подобное прогнозируемое поведение властей явно проявилось во время проведения парламентской кампании 2000 года, когда практически все оппозиционные или не согласованные с властями претенденты, желавшие выдвинуться путем сбора подписей, были исключены из дальнейшей борьбы путем признания требуемого (более 53) количества подписей недостоверными.

Кстати, яркой иллюстрацией карательного направления действующего закона является норма, требующая, чтобы в подписном листе были подписи граждан, проживающих в одном населенном пункте, а в городах с районным делением - в одном районе города. Это требование существовало и в предыдущем законе. Однако нарушение этой нормы не являлось основанием для признания подписей недостоверными. Норма, таким образом, носила рекомендательный характер и не наказывала за непредумышленные ошибки членов инициативной группы.

Вторым подтверждением того, что нормы закона разрабатывались только для более легкого и прогнозируемого прихода к власти нужной кандидатуры, служит принцип проверки достоверности подписей. Если в старом законе было требование наличия более 100 тысяч подписей и не устанавливались никакие другие ограничения, то Кодекс предусматривает двойную проверку достоверности подписей каждой из территориальных комиссий, в которые поступают подписные листы. Первичной проверке подлежит не менее 20% от общего количества подписей, сданных в эту территориальную комиссию, а при обнаружении в них более 15% недостоверных подписей проводится повторная проверка еще 15% подписей. При нахождении во второй выборке более 15% недостоверных подписей все сданные в комиссию подписи признаются недостоверными и не участвуют в общем подсчете.

Таким образом, признав недействительными собранные подписи по нескольким районам республики, можно уменьшить количество подписавшихся за любого кандидата в президенты до величины менее 100 тысяч человек. А это автоматически перекрывает этому человеку возможность дальнейшего участия в президентских выборах.

Необходимо отметить, что Кодекс не устанавливает принципы отбора подписных листов для проверки. Это решает сама избирательная комиссия. Поэтому на выборах 2000 года в большинстве избирательных комиссий предварительно проверялись все 100% подписных листов, из них по формальным признакам отбирались требуемые 20 и 15% подписей для проверки и далее находилось нужное количество недостоверных подписей. При этом практически не было шансов пройти такую проверку даже у кандидатов с юридическими знаниями или имеющих в команде специалиста-юриста.

В ранних проектах Избирательного кодекса содержалась еще более жесткая норма выборки для установления достоверности всех подписных листов. Проверке предполагалось подвергнуть не менее чем 10% поданных в комиссию подписных листов. Признав затем не менее чем 1% от проверенного количества недостоверными, все подписи планировалось признать также недостоверными. И только под давлением международных структур власти пошли на "послабление" закона.

Следовательно, процедура применения этой нормы, заложенная в Избирательном кодексе, может спровоцировать структуры власти провести предварительную селекцию кандидатов в президенты, что явно не отвечает демократическим нормам проведения выборов.

Из других недостатков Избирательного кодекса по сравнению с Законом 1994 года отметим лишение прав республиканских руководящих органов политических партий и других общественных объединений на выдвижение ими представителей в избирательные комиссии. Выдвигать представителей в соответствующие избирательные комиссии могут только территориальные органы политических партий и других общественных объединений, имеющих нижестоящие структуры. Таким образом, сознательно от участия в работе избирательных комиссий отсекаются как небольшие политические партии, не имеющие разветвленной сети нижестоящих структур, так и большое количество общественных объединений, не имеющих своих территориальных структур. Парадокс: предприятия, имеющие численность значительно меньшую, чем ряд общественных объединений, не лишены такой возможности. Причина такого нововведения стала ясна во время проведения выборов 2000 года, когда окружные комиссии формировались в основном из представителей трудовых коллективов и структур власти, а участковые - практически полностью из представителей коллектива одного предприятия. Учитывая, что председателем такой комиссии был один из руководителей этого предприятия, это приводило к полной зависимости комиссии от указаний властей. Как итог парламентской кампании 2000 года - повсеместная фальсификация комиссиями и структурами власти волеизъявления граждан и превращение выборов в назначение заранее согласованных кандидатов депутатами.

Кардинально изменен в Кодексе и принцип избрания комиссий. Если в 1994 году все комиссии выбирались соответствующими Советами депутатов (Президиумами Советов) и властям было сложнее контролировать подбор "нужного" их состава, то Кодекс предусматривает избрание комиссий на совместном заседании исполкома и Президиума соответствующего Совета (кроме участковых, которые формируются только исполкомами). При этом должно присутствовать не менее чем 2/3 от общего состава этих органов, и решение принимается простым большинством голосов. Даже исходя из того, что численность исполкома больше численности Президиума Совета, ясно, что выбраны будут только те лица, которых хочет видеть в составе комиссии исполнительная власть. Тем более, что принципы отбора членов комиссии из возможных кандидатов в Законе совершенно не прописаны.

Нежелание властей иметь реально независимые избирательные комиссии проявилось и при внесении А.Лукашенко в Избирательный кодекс поправок, принятых в результате диалога общественно-политических сил страны. Из конечного списка выработанных диалогом дополнений был убран весьма важный пункт, требующий, чтобы не менее чем на 1/3 комиссии состояли из представителей политических партий и других общественных объединений. Это было сделано несмотря на то, что власти имели реальную возможность ввести в комиссии членов только от проправительственных политических партий и общественных объединений. Тем не менее, они побоялись сделать принципы выдвижения представителей в избирательные комиссии более конкретными.

Несколько изменены в действующем законодательстве и возможности проведения агитационной кампании. Теперь точно установлено, что кандидат в президенты получит на изготовление предвыборной печатной продукции 2300 минимальных заработных плат, что составляет около 8 тысяч долларов по рыночному курсу. Даже при сравнении с расходами кандидатов в депутаты видно, что на каждый депутатский избирательный округ кандидат в президенты получит примерно в 2,4 раза меньше денег. А поскольку мы не видели в большинстве своем агитационных плакатов кандидатов в депутаты парламента, то вероятность ознакомиться с листовками кандидатов в президенты при таком финансировании еще меньше. Следовательно, кандидаты в президенты для ознакомления избирателей со своей программой априори обязаны будут нарушать закон. Правда, в Кодекс внесено новшество - все средства массовой информации, финансируемые из бюджета или имеющие государственные структуры в качестве соучредителей, обязаны будут опубликовать не позднее чем за пять ней до выборов предвыборные программы кандидатов.

Существенным изменением избирательного законодательства следует признать включение понятия национального наблюдателя в Избирательный кодекс, хотя права наблюдателя не позволяют достоверно определить подлинность подсчета голосов и достоверность полученных в результате выборов сведений. Тем не менее, наблюдатели получили, наконец, законодательную базу для более полного контроля за процессом проведения избирательной кампании. Однако необходимо отметить, что боязнь власть предержащих предоставить возможность установления действительного контроля за избирательным процессом со стороны общественности свидетельствует о недемократичности законопроекта. Ведь ясно, что невозможность наблюдателей достоверно контролировать процессы проведения выборов, подсчета голосов и подведения итогов выборов может явиться причиной их фальсификации. Это приведет с высокой степенью вероятности к непризнанию официальных итогов выборов как демократической общественностью, так и мировым сообществом.

Принципы проведения выборов и правила подсчета голосов избирателей остались практически те же. Сократилось лишь время досрочного голосования (с 10 до 5 дней) и на три часа в день выборов. Уточнению подверглась процедура голосования по месту проживания избирателей. Теперь "на дому" проголосовать могут лишь те избиратели, которые заявили об этом с момента образования участковой комиссии и не позднее чем за 2 часа до времени окончания голосования, т.е. до 18 часов. Участковые комиссии не могут иметь более 3-х переносных урн для голосования. Однако избиратель не обязан подтверждать причину досрочного голосования и голосования на дому. Это даёт возможность властям регулировать процесс голосования по собственному сценарию.

Таким образом, изменения Закона "О выборах Президента Республики Беларусь" не привели к какому-либо качественному изменению процедуры проведения выборов. Положения Избирательного кодекса, регулирующие процесс выборов президента Республики Беларусь, также дают возможность структурам власти не только полностью контролировать этот процесс, но и по своему усмотрению сепарировать список возможных кандидатов в президенты. Заложенные в Избирательном кодексе немногочисленные демократические нормы проведения выборов могут полностью выхолащиваться с помощью процедуры его применения, что может позволить властям провести выборы президента с заранее известным запрограммированным результатом.