Содержание номера

Адкрытае грамадства

Iнфамацыйна-аналiтычны бюлетэнь

2000, N3(9)
Виктор ЧЕРНОВ,
политолог, исполнительный директор Общественного объединения "Фонд "Открытое общество"

ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ В ПОСТКОММУНИСТИЧЕСКОЙ БЕЛАРУСИ: ЭВОЛЮЦИЯ И ПРОБЛЕМА ВЫБОРА ОПТИМАЛЬНОЙ КОНСТИТУЦИОННОЙ МОДЕЛИ

Опыт последних десятилетий показывает, что политическая демократия зависит не только от экономических и социальных условий, но также от системы политических институтов. Для переходных обществ особое значение имеет выбор конституционной формы правления, содействующей утверждению стабильной и эффективной демократии. Наиболее болезненной и трудно разрешаемой она становится в тех странах, где предпосылки демократии, институты гражданского общества находятся в зачаточном состоянии.

Форма правления и политический режим

Форма правления - это способ образования и организации высших органов государства, система их взаимоотношений друг с другом и населением. Изучение формы правления позволяет определить, кто и как правит в обществе, как формируется верховная государственная власть, какими институтами она представлена, как устроены и взаимодействуют государственно-властные структуры и каков характер обратной связи населения с государственной властью. Поэтому форма правления тесно взаимосвязана с политическим режимом.

Эта взаимосвязь имеет двоякий характер. Во-первых, форма правления служит конкретным воплощением того или иного способа (характера) осуществления государственной власти. Например, абсолютная монархия представляет собой одну из разновидностей авторитарного режима. И наоборот, парламентская система правления является наиболее распространенной формой устройства демократического государства. Во-вторых, форма правления оказывает непосредственное влияние на функционирование существующего политического режима. Она в значительной степени определяет практическое поведение персонажей политики. От формы правления во многом зависит консолидированность, легитимность и эффективность государственных структур, а стало быть, устойчивость, стабильность политического режима. Одни формы правления содействуют развитию демократии, другие, наоборот, могут вести к свертыванию демократических процессов и утверждению авторитарных режимов.

Проблема выбора формы правления, оптимальной для того или иного транзитного общества, является предметом длительной дискуссии в политологической литературе. Можно выделить три точки зрения относительно роли конституционных форм правления в укреплении демократии. Первая, основанная на данных сравнительной статистики и, прежде всего, на опыте Латинской Америки, сводится к тому, что чисто президентские системы сами по себе способны привести к параличу власти и неуправляемости государства. Они не только не обеспечивают сильного и эффективного механизма правления, но зачастую вызывают конфронтацию президента с оппозицией в законодательном органе и заводят его в политический тупик, что часто влечёт за собой нарушение демократических принципов. Развитию демократии больше содействуют чисто парламентские формы правления. Именно парламентский тип демократии, а не президенциализм способен обеспечить поддержку правительственных программ со стороны парламентского большинства и руководство в условиях многопартийности. Это создает меньше предпосылок для нарушения конституции со стороны исполнительной власти и сохраняет над ней эффективный контроль. Поэтому парламентская система менее подвержена государственным переворотам 1.

Второй подход заключается в том, что его представители, не отрицая в принципе способности парламентской системы лучше обеспечить демократическую стабильность, все же считают, что в условиях переходного общества, в котором, как правило, отсутствует необходимая база для парламентаризма, немедленное внедрение последнего приводит к политической дестабилизации, частым правительственным и парламентским кризисам и в конечном итоге - к установлению новой диктатуры. В таких государствах порой только сильная, относительно независимая от парламента исполнительная власть, каковой по определению является именно президентская власть, может обеспечить быстрое и стабильное продвижение общества по пути укрепления демократии 2.

Третья точка зрения представляется в контексте предыдущих полярных позиций более умеренной. Ее сторонники стараются избегать категорических выводов при оценке достоинств и недостатков той или иной формы правления. Прежде чем осуждать или превозносить какую-либо конкретную форму правления, надо проанализировать всю совокупность институтов, действующих в той или иной стране, а также характерные для нее экономические и культурные факторы, оказывающие положительное или, напротив, отрицательное влияние на нормальное функционирование данной формы правления. Во всяком случае, парламентские системы способствовали удушению демократии в Африке точно так же, как это делали президентские системы в Латинской Америке 3.

Я полагаю, что последний подход является более правомерным. Выбор той или иной формы правления производен от следующих условий:

Перечисленные условия могут наложить такой отпечаток на практическое функционирование конституционной системы власти, что последняя изменится до неузнаваемости как де-факто, так и де-юре. Рассмотрим с этих позиций ситуацию с конституционной формой правления в Беларуси и возможные варианты ее последующей трансформации.

От советско-премьерской республики к президенциализму

Конституционное развитие формы правления в посткоммунистической Беларуси прошло три этапа:

1. Советская система власти с постепенной на практике трансформацией в сторону квазипарламентской, премьерской республики, что содействовало образованию в белорусском посттоталитарном режиме авторитарно-персоналистских элементов (1991-1994 гг.).

2. Президентская форма правления, формально представлявшая собой классический образец конституционной демократии президентского типа, но которая в белорусских условиях фактически лишь продолжила линию на становление и легализацию персоналистской формы авторитарного режима (1994-1996 гг.).

3. Суперпрезидентская республика, с переходом к которой завершился процесс персонализации государственной власти и был легализован режим открытой президентской диктатуры (1996 г. -:).

Изначальная особенность посткоммунистической Беларуси на фоне других восточноевропейских стран заключалась в том, что, несмотря на крушение коммунистического тоталитарного режима, основные рычаги экономической и политической власти по-прежнему принадлежали партийно-советской номенклатуре. Правящий слой не только не сменился, но даже не претерпел сколь-нибудь существенной внутренней трансформации. Номенклатурная бюрократия стремилась удержать власть, сохранить контроль над собственностью, приспособить процессы модернизации к своему собственному положению, интересам и менталитету. Государственно-институциональным выражением такой политики явился курс правящей элиты на установление авторитарного режима.

Авторитарная система власти начала складываться в Беларуси почти сразу же после падения в августе 1991 г. тоталитарного режима. Национально-демократические силы не сумели осуществить массовую политическую мобилизацию и завоевать государственную власть. Партийно-государственная номенклатура переструктурировалась и, отказавшись от коммунистической идеологии, стала использовать внешние атрибуты демократии в своих корпоративных интересах.

В период премьерства В.Кебича эту систему власти можно было идентифицировать как олигархический режим, выражавший интересы прежде всего промышленной и торгово-финансовой номенклатуры. Его характерными признаками являлись: дисбаланс властей, концентрация основных полномочий в структурах исполнительной власти, манипулируемость парламента, зависимость судебной системы, тесная связь между политической и экономической элитами, бесконтрольная концентрация собственности, власти и информационных ресурсов в руках узких номенклатурных и околономенклатурных групп, стремившихся разбогатеть с помощью латентной (скрытой) приватизации, периодический прессинг в отношении оппозиции и независимых СМИ, социал-популистская риторика.

Вместе с тем это был весьма вялый, "мягкий" авторитаризм. Слом структур КПСС-КПБ расшатал управленческую вертикаль и подорвал влияние правящей элиты на средства массовой информации. Существовала определенная свобода слова, собраний и демонстраций. Политическая оппозиция не подавлялась. Ограничения не носили систематический и массовый характер. Политическая борьба велась в основном в рамках конституционных правил. Это был, что называется, режим "контролируемой демократии".

Выразителем интересов левоконсервативной части белорусской бюрократии являлось правительство В.Кебича, которое опиралось на прокоммунистическое большинство в Верховном Совете. В его состав входили самая крупная и стабильная фракция "Беларусь" и несколько тяготеющих к ней мелких, неустойчивых депутатских объединений (ветеранов, инвалидов и т.д.). Внешне организация высшей государственной власти в Республике Беларусь стала напоминать парламентскую республику. Однако на деле реальная власть сконцентрировалась в Совете Министров во главе с В.Кебичем. Именно в правительстве принимались ключевые решения, которые затем прокебичевская фракция "Беларусь" проводила среди депутатов. Умелое манипулирование волей парламентского большинства, попавшего под влияние В.Кебича, приобрело в 1993-1994 гг. настолько устойчивый характер, что традиционно советская модель устройства верховной власти стала перерастать в премьерскую республику - квазипарламентскую систему, близкую к президентской 4.

В конечном итоге эта тенденция привела к президентской форме правления, которая была установлена в Беларуси с принятием в марте 1994 г. новой Конституции. Трудно согласиться с попытками идентифицировать новую республику как полупрезидентскую 5. Эта была типичная по большинству параметров президентская система власти. Переход к этому типу конституционного устройства явился логическим продолжением курса правящей элиты на укрепление авторитарного режима. Президентская республика была выбрана прежде всего потому, что правящий слой разглядел в ней оптимальный механизм удержания и укрепления власти в новых, посткоммунистических условиях.

Можно выделить по меньшей мере три обстоятельства, вынудивших белорусское руководство форсировать переход к новой Конституции и проведению прямых президентских выборов после нескольких лет активного неприятия самой идеи института президента.

Первое. Внезапное устранение политико-идеологического стержня тоталитарной системы - структур КПСС - КПБ - привело к быстрому развитию в обществе дезинтеграционных процессов, поскольку не были своевременно начаты институциональные рыночно-демократические преобразования. Прежде всего следовало бы реформировать такие мощные структуры тоталитаризма, как Советы и отраслевые ведомства. В условиях стихийной коммерциализации госсектора и отсутствия внешнего административного воздействия эти корпоративные структуры быстро утратили способность к эффективному управлению. В итоге правящий режим стал терять стабильность и легитимность. Президентская система власти была призвана реанимировать централизованное вмешательство государства в вышедшую из-под тотального контроля экономику, социальную сферу и тем самым предотвратить дестабилизацию политического режима.

Второе. Период относительно плавного снижения уровня жизни сменился в 1994 году периодом обвального падения. Перед номенклатурой возникла потенциальная угроза поражения на будущих (1995 г.) парламентских выборах. Однако правящая элита была пока еще значительно сильнее, чем молодая и расколотая оппозиция. Это заставило власть имущих принять решение провести превентивную конституционную реформу и прямые президентские выборы, почти гарантированная победа на которых позволила бы укрепить правящий статус номенклатурной элиты, а в случае неблагоприятного для нее исхода выборов в Верховный Совет - сохранить в своих руках сильную, относительно независимую исполнительную власть, способную эффективно блокировать действия оппозиции в парламенте.

Третье. Выбор президентской системы правления был продиктован ценностными ориентациями, характерными для советско-белорусской политической культуры. Это прежде всего уважение сильной, эффективной власти, персонализированное восприятие власти, непонимание роли представительных органов, что предопределило стремление большинства граждан к поиску харизматического лидера, "отца нации", способного вывести страну из кризиса. Идея президенциализма точно наложилась на традиционные ценности и представления советских белорусов.

Эти устремления номенклатуры были поддержаны либерально-демократической оппозицией. Многие политики и аналитики либеральной ориентации полагали тогда, что учреждение в Беларуси президентской формы правления обусловлено не только корпоративными интересами бюрократии, но и объективной потребностью общества в сильной (самостоятельной) исполнительной власти в период перехода от тоталитаризма к рыночной экономике и демократии.

Последний тезис казался неоспоримым с точки зрения общих закономерностей конституционного процесса в современных обществах. Стабильная и эффективно работающая парламентская система правления характерна, как правило, для стран, не испытывающих постоянных социальных потрясений, с относительно устойчивой экономикой, мягким социальным расслоением, многочисленным средним классом и, что самое главное, с давними и устоявшимися демократическими традициями. И наоборот, президентскую форму государственного устройства выбирают, в основном, страны слаборазвитые, с большим удельным весом низших слоев, перманентными социальными катаклизмами, прочно укоренившимися в народе авторитарными привычками. Тот факт, что большинство стран бывшего СССР пошло именно по этому пути, как бы подтверждало данную закономерность.

Предполагалось, что избранный народом президент как лицо, относительно независимое от парламента, сформирует команду единомышленников и получит возможность приступить к быстрым и жестким реформам при помощи издания необходимых указов и распоряжений, а также будет обеспечивать контроль за их исполнением, опираясь на местном уровне на своих представителей, и т.д. 6.

Изложенное обоснование президентского режима логически безупречно с точки зрения "правильного мышления", ориентированного на разработку идеального плана решения вопроса. В рамках такого, рационально-универсального подхода можно постулировать и необходимость перехода к такой президентской республике, которая бы сочетала некоторые элементы суперпрезидентства и нормального парламентаризма (например, право президента издавать временные декреты, имеющие силу закона, ограничивается правом парламента их отклонять квалифицированным большинством голосов).

Однако мало кто себе представлял, что в конкретных условиях Беларуси любой вариант президентского правления, основанный на институте прямых всенародных выборов, являлся крайне рискованным и нежелательным для страны в принципе. И суть дела здесь отнюдь не в опасном эффекте двойной легитимности, который внутренне присущ любым президентским системам, основанным на прямых выборах президента и парламента. Масштабы этой опасности обратно пропорциональны уровню развития гражданского общества и демократии.

Главная проблема состояла в том, что летом 1994 года белорусское общество в принципе не способно было к просвещенному выбору. Как верно отмечает В.Карбалевич, "главная причина всех наших бед ... после 1994 года заключается в неготовности общества и политической элиты воспринять ценности демократии и рынка" 7.

Во-первых, спектр политических настроений населения вновь резко качнулся влево - к ценностям социальной защищенности, равенства, справедливости, понимаемым к тому же в архаично-советском смысле.

Во-вторых, закономерно усилился традиционалистский тип реагирования на неудачные реформы, выразившийся в тоске по "стабильному советскому прошлому", требованиях "наведения порядка" и расправы с "виновниками" обнищания народа, в поиске спасителя, который заступится за простых людей, покончит с мафией и коррупцией, восстановит СССР.

В-третьих, в обществе так и не оформилась консолидированная демократическая оппозиция во главе с сильным, по настоящему популярным лидером, который мог бы "оседлать" социал-популистскую тенденцию и получить широкую народную поддержку. В итоге оппозиция была по-прежнему слишком слаба, чтобы победить на президентских выборах.

Успешные преобразования в посттоталитарный период представляют собой определенную последовательность четко выделяемых этапов. К примеру, нежелательно проводить свободные выборы, не добившись первоначальной экономической стабилизации 8. Ошибка правящей элиты состояла в том, что она, споткнувшись в самом начале первого, критического этапа экономических преобразований (были отпущены цены, но отсутствовала жесткая монетарная политика), приступила к таким государственно-институциональным реформам (введение президентской системы правления, основанной на прямых всенародных выборах), которые были бы более уместны после успешной финансовой стабилизации, т.е. на второй стадии экономической трансформации, когда завершается структурная перестройка экономики и страна выходит на траекторию социально-экономического роста.

Это "забегание вперед" в конституционной реформе 1994 года при общем запаздывании в социально-экономических и политических преобразованиях сыграло определяющую роль в последующем установлении президентской диктатуры.

Прямые, внепарламентские выборы президента могли в лучшем случае укрепить авторитарно-номенклатурную модель медленного и болезненного вползания в рыночную экономику и демократию, в худшем - обречь общество на откат назад, на реставрацию прошлых или даже позапрошлых советских порядков. В Беларуси был реализован второй, реакционный вариант. Поэтому неслучайно парламентская оппозиция БНФ голосовала против статей Конституции, предусматривающих введение поста президента.

"Конституционный" авторитаризм

Сегодня авторитарный режим Лукашенко - это персоналистская по форме и реакционно-советская по содержанию диктатура бонапартистского типа с сильными тоталитаристскими тенденциями.

Интегральным политико-идеологическим качеством этого режима является, на мой взгляд, реакционный воинствующий советский консерватизм, выражающий не просто тоску традиционалистско-советского сознания по прежним формам жизни, а его боевой дух, сознательное стремление любой ценой остановить в Беларуси (и отнюдь не только в Беларуси) развитие глобального процесса демократизации и реставрировать в модифицированном виде узловые элементы советского порядка (от СССР и управленческой вертикали типа "партия-советы" до единых политдней и субботников) 9.

Например, институты президента с практически неограниченными полномочиями и президентской вертикалью играют, в сущности, ту же роль, которая когда-то была у секретаря ЦК КПБ и секретарей парткомов соответствующего территориального уровня. Механизм президентской вертикали хорошо узнаваем и близок советским белорусам, ибо это лишь реставрация и модификация былой связки "партия-советы". С реальной советской системой не совместимо не столько президентство (в советско-белорусском исполнении), сколько парламентаризм, действительно представляющий альтернативу советскому строю. Реакционный консерватизм по данной проблеме в том и проявился, что в ноябре 1996 г. был разогнан парламент и установлена суперпрезидентская республика.

В результате проведения в ноябре 1996 г. инициированного президентом антиконституционного и недемократического референдума была принята совершенно новая Конституция, призванная а) легализовать, юридически оформить и б) институализировать диктатуру президента, закрепить его почти неограниченную власть в форме личного господства.

Главная отличительная черта Конституции 1996 г. состоит в стремлении, с одной стороны, максимально укрепить президентскую власть, сделать ее практически неограниченной и неприкасаемой, а с другой - придать этой власти видимость конституционной законности и европейской благопристойности.

В новой Конституции президент провозглашается главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека. В то же время исполнительная власть осуществляется правительством во главе с премьер-министром. Предусмотрен принцип двойной ответственности правительства перед президентом и парламентом. Казалось бы, перед нами нормальный вариант президентско-парламентской (полупрезидентской) республики. Однако согласно этой же Конституции президент имеет неограниченные права по назначению и смещению премьер-министра и других членов кабинета, руководству работой правительства и принятию решения о его отставке. Президент пользуется и неограниченными законодательными полномочиями. Он не только может наложить вето на принятый Палатой представителей закон, но и издавать декреты, имеющие силу закона. Практически неограниченным является право президента назначать и освобождать от должности судей всех уровней. Столь же неограниченно и право президента распускать парламент. Последнему предоставляется возможность выражать вотум недоверия правительству. Но чего стоит это право, если в случае отказа в доверии правительству президент обладает правом на совершенно произвольный выбор: либо распустить Палату представителей, либо отправить в отставку правительство. В свою очередь, громоздкая процедура импичмента практически исключает возможность досрочного смещения президента.

В результате провозглашенный в Конституции принцип разделения властей трансформировался в совершенно несуразную и неуклюжую конструкцию взаимодействия властей под абсолютным патронажем президента. Фактически же речь идет о слиянии исполнительной, законодательной и судебной властей в одном лице, что по определению, является диктатурой.

Парламентская альтернатива

События последних лет заставили многих политиков и аналитиков пересмотреть свои прежние взгляды относительно оптимальной для Беларуси конституционной формы правления и обратить свои взоры в сторону западноевропейской парламентской модели. Парламентская система привлекает белорусскую контрэлиту тем, что она, по их мнению, дает возможность предотвратить очередную узурпацию всей полноты власти в руках одного человека. Парламентаристы обращаются к забытым традициям правления в период Великого Княжества Литовского, делают упор на более демократический характер парламентского правления, связывая с этим понятием и расширение собственных властных полномочий как депутатов будущего парламента.

Однако надо признать, что парламентские идеи отражают в Беларуси скорее абстрактно-демократические устремления, нежели реальные условия, необходимые для нормального функционирования парламентского режима.

Эффективное функционирование парламентской формы правления предусматривает:

Ничего подобного в Беларуси нет. Напротив, в этом переходном обществе наблюдаются: В таком расколотом и фрагментированном обществе недостатки парламентской системы проявятся особенно рельефно. Главные из них будут заключаться в следующем. Поскольку политические силы в стране расколоты и крайне раздроблены, то в ближайшей и среднесрочной перспективе вряд ли удастся сформировать однопартийное правительство с четкой рыночно-демократической ориентацией. В случае сохранения мажоритарной системы абсолютного большинства к власти в парламенте скорее всего придут партии прокоммунистической ориентации со всеми вытекающими из этого последствиями.

Если же демократическая оппозиция объединится и в результате принятия пропорциональной или смешанной избирательной системы сумеет одержать победу на парламентских выборах, то она скорее всего вновь расколется на ряд конкурирующих партийных коалиций и фракций. Правящая коалиция не будет прочной и разрушится при первых же признаках очередного обострения общественно-политической ситуации. Прибавим к этому невысокую способность лидеров использовать консенсусные технологии властвования, и тогда неизбежность замораживания законотворческого процесса, частых отставок правительства и парламентских кризисов станет еще очевиднее. В таких условиях правительство будет просто неспособно на решительные и эффективные реформы.

Нельзя не отметить и такой существенный недостаток чисто парламентской модели, как отсутствие формальных институциональных ограничений власти парламентского большинства. Когда сильное, устойчивое парламентское большинство проводит ошибочную политическую линию, то, кроме института референдума, нет никакой другой легальной возможности исправить её, пока не кончится срок полномочий парламента. Однако референдум также имеет свои недостатки, главным из которых является некомпетентность граждан, участвующих в принятии решения.

Некоторые сторонники парламентской республики (З. Пазьняк, М. Пастухов и др.) высказывают предложение, чтобы в качестве противовеса парламенту выступал Конституционный суд, который бы решал, соответствует ли принятый закон Конституции и международным актам или нет 10. Подобное предложение выглядит довольно спорным, поскольку нередко бывает так, что законопроект может вполне соответствовать конституционным и международным нормам и в то же время быть ошибочным с социально-экономической или политической точки зрения. Однако оценки такого рода не в компетенции Конституционного суда по определению.

Отсутствие институтов эффективного контроля над деятельностью парламента создает угрозу тирании со стороны парламентского большинства, что особенно часто наблюдается в переходных обществах. Причем власть парламентского большинства может персонифицироваться в диктаторе-премьере, манипулирующем волей большинства. Роль парламента как коллегиального органа вытесняется единоличной властью премьер-министра. К такой "премьерской республике" Беларусь стремительно скатывалась в 1993-1994 годах.

Действительно, парламентская система при наличии определенных условий более благоприятна для установления устойчивой демократии, нежели иные формы правления. Так, по некоторым оценкам, в период между 1979 г. и 1989 г. в мире насчитывалось всего 43 страны с устоявшимися демократическими системами, среди которых 33 страны с парламентской моделью, 5 стран - со смешанной и еще 5 стран - с чисто президентской моделью государственного устройства 11.

Тем не менее, в условиях разделенного общества чисто парламентская форма нередко ведет к прямо противоположному результату. Совершенно прав В.Карбалевич, который считает, что "для проведения реформ необходима политическая воля, которую значительно легче сконцентрировать в руках либо одного человека, либо небольшой группы лиц, но не в парламенте, насчитывающем десятки депутатов разных политических направлений" 12. В этом случае есть твердые основания для возрождения в Беларуси президентской республики или перехода к смешанной системе правления. Практика показывает, что лучше передать большие компетенции узкой, даже единоличной исполнительной власти с одновременным установлением над ней эффективного парламентского контроля.

Возврат к президенциализму

Сторонники реанимации конституционного президентского правления образца 1994 года лучше учитывают конкретные реалии, апеллируют к реальным традициям, особенностям менталитета современного белорусского населения. (Хотя нельзя не заметить, что определенную роль играют и конъюнктурные, личные соображения). По их мнению, в ситуации падения жизненного уровня, перманентного экономического кризиса, расколотости и неструктурированности общества только стабильная исполнительная власть, относительно независимая от борьбы партийных фракций и соотношения сил в парламенте, способна провести необходимые реформы и обеспечить социально-экономический рост.

Опасность, однако, заключается в том, что в странах с длительными авторитарными традициями президенциализм чаще всего вырождается в суперпрезидентскую форму правления. Не случайно большинство стран на постсоветском пространстве оказались суперпрезидентскими республиками с той или иной степенью персонализации государственной власти. Беларусь на этом фоне не явилась исключением.

Что же толкает новоиспеченных "демократических" лидеров в объятия президенциализма? Это, прежде всего, их автократические привычки, унаследованные от тоталитарного прошлого. Концентрация большой власти в руках президента, его относительная независимость от парламента и то, что президент всегда представляет (пусть даже относительное) большинство избирателей, значительно облегчает подавление оппозиции и установление персоналистской диктатуры. Парадокс в том, что, с одной стороны, президентская республика с ее принципом двойной легитимности, обусловленным раздельными прямыми выборами президента и парламента, требует большей культуры согласования интересов между законодательным органом и правительством, нежели чисто парламентская модель, а с другой - систему президентского правления выбирают, как правило, те страны, которые лишены подобных демократических традиций 13.

К тому же надо иметь в виду, что в расколотом обществе президенту очень трудно добиться стабильного большинства в парламенте. Более того, неизбежен раскол коалиции, образовавшейся вокруг победившего кандидата: когда правительство подчинено не парламенту, а президенту, нет лучшего способа набрать политические очки для следующих выборов, чем конфронтация с президентской властью, ответственной за все. Президент, в свою очередь, не может не требовать все новых и новых полномочий, а это еще больше обостряет противоречия с парламентом и политическими партиями.

Именно в силу этих обстоятельств президентская демократия порождает в переходных обществах (особенно в условиях обострения социально-экономического кризиса) жесткий конфликт между президентом и оппозицией в парламенте, единственным выходом из которого становится государственный переворот, инициируемый, как правило, исполнительной властью.

Существуют, по меньшей мере, три условия, необходимых для хотя бы частичной нейтрализации отрицательных последствий президенциализма в расколотом обществе.

Первое. Необходима такая система президентских выборов, которая могла бы обеспечить широко распределенную поддержку избранного президента. Например, метод альтернативного голосования, когда избиратель может голосовать за нескольких кандидатов на пост президента, расставив их в порядке предпочтения. В этом случае кандидаты могут построить свое большинство на вторых и третьих предпочтениях тех избирателей, которые отдали свой первый голос иным кандидатам. Или это может быть принцип "двойного условия", когда кандидату в президенты для избрания необходимо иметь не только большинство голосов, но и получить поддержку в определенном количестве административно-территориальных единиц.

Второе. Нужна такая система парламентских выборов, которая способствовала бы тому, чтобы число "действующих" политических партий не превышало 3-4. Это может быть избирательная система относительного большинства, содействующая утверждению двухпартийности, или мажоритарные выборы в два тура, ведущие к появлению в парламенте двух устойчивых партийных коалиций. Чем больше партий в парламенте, тем меньше шансов на сохранение стабильной пропрезидентской партийной коалиции, тем выше вероятность того, что президент будет управлять страной в условиях постоянного меньшинства его сторонников в парламенте со всеми вытекающими из этого последствиями (невозможность проведения быстрых и жестких реформ, неизбежность конфликтов и применения силовых методов). Вот почему во всех прочных демократических системах президентского типа действует не более чем 2,6 политических партий 14.

Третье. Это способность и готовность политических элит к сотрудничеству и компромиссу, что, впрочем, в расколотом обществе является скорее благим пожеланием.

К условиям, уменьшающим опасность института сильного президента, можно было бы добавить, в-четвертых, введение института коллегии выборщиков 15 и в-пятых, упрощение чрезмерно сложной процедуры импичмента при наличии доказанного обвинения главы исполнительной власти в должностных преступлениях.

Однако все перечисленные выше условия являются необходимыми, но отнюдь не достаточными для нормального функционирования президентской демократии в разделенном обществе. Система президенциализма избавляется от большинства своих недостатков лишь в условиях, возможных при консолидированном демократическом режиме. К их числу относятся:

Поскольку в переходном обществе эти условия отсутствуют по определению, то и опасность президенциализма резко возрастает. И это подтверждает как латиноамериканский опыт, так и новейший опыт стран СНГ, включая Беларусь. В ситуации кризиса, в условиях поляризованного общества "чистый" президентский режим с подчиненными ему вертикальными структурами чаще всего оказывается контрпродуктивным. Он еще больше раскалывает общество, вместо того чтобы привести его к согласию, и потому не гарантирует стабильность.

Вариант парламентско-президентской республики

Итак, "чистые" формы правления имеют недостатки, которые особенно рельефно проявляются в переходных обществах. Для парламентской республики оказываются характерными нестабильность правительства, частые правительственные кризисы и отставки. Президентская же республика имеет тенденцию к персоналистской диктатуре.

В этой связи представляется, что дискуссия по проблеме выбора оптимальной для Беларуси формы правления, которая время от времени оживляется среди белорусских политиков, политологов и юристов, идет в методологически неверном направлении. Проблема выбора конституционной системы государственного устройства сводится к простой дилемме: "парламентская или президентская", что нашло выражение даже в названии Круглого стола политологов и юристов, проведенного редакцией журнала "Адкрытае грамадства" весной 2000 года.

Однако количество чисто президентских и чисто парламентских республик в мире постепенно сокращается. В последние десятилетия происходит взаимное восприятие, переплетение различных форм, возникают различные варианты смешанной, "гибридной" (полупрезидентской или полупарламентской) формы правления. Последняя является попыткой соединить преимущества парламентской и президентской республик с одновременным преодолением их недостатков.

Смешанная форма республиканского правления возможна в двух вариантах. Первый из них - президентско-парламентская республика - предусматривает институт двойной ответственности правительства перед президентом и парламентом, выраженный в праве президента назначать и смещать премьер-министра, других членов правительства и одновременно в возможности вотума недоверия кабинету министров со стороны парламента (Египет, Перу, Турция, формально Россия и Украина). Однако этот принцип достаточно спорен, так как создает известную неопределенность в положении правительства. Кроме того, как показывает исторический опыт, президентско-парламентская республика также склонна при определенных обстоятельствах трансформироваться в суперпрезидентскую систему правления (например, веймарская Германия, V Французская Республика при де Голле, современные Россия и частично Украина).

Второй вариант - парламентско-президентская республика - отличается тем, что премьер-министр и кабинет ответственны только перед парламентом (Франция после ухода де Голля, Португалия после 1982 года, современные Финляндия, Австрия, Исландия, Польша, Литва). Эта форма правления лучше обеспечивает демократическую стабильность, поскольку она, с одной стороны, характеризуется сохранением у президента значительных властных полномочий (например, право отлагательного вето, право роспуска парламента), а с другой - президент может назначить на должность премьер-министра только кандидатуру, представляющую, как правило, парламентское большинство. Иначе говоря, назначение и смещение премьера (а иногда и отдельных министров) оказывается, в конечном счете, исключительной прерогативой представительного собрания.

Право парламента на смену в любое время премьер-министра и правительства обеспечивает гибкость сроков пребывания правительства у власти, возможность своевременной коррекции политического курса и тем самым значительно уменьшает опасность конфликтов между исполнительной властью и парламентом. Право же президента в определенных, строго оговоренных Конституцией случаях распускать парламент и назначать новые выборы становится мощным оружием против возникновения частых правительственных и парламентских кризисов, что тем самым укрепляет стабильность правительства 16.

Нетрудно заметить, что такая система направлена на преодоление основных недостатков как "чистого" парламентаризма, так и "чистого" президенциализма. Правда, при этом важно не забывать, что в условиях переходного общества обычно отсутствуют устойчивые демократические обычаи, характерные для развитой демократии. Так, французская Конституция формально не обязывает президента назначать на должность премьер-министра лидера победившего политического блока. Однако ему и в голову не придет сделать противоположное. Само собой разумеется, что именно победившая партийная коалиция будет формировать правительство. В России, Украине и некоторых других государствах СНГ также действуют весьма схожая с французским стандартом конституционная формула, согласно которой именно президент назначает премьер-министра. Но на практике она приобретает совершенно иную политическую интерпретацию. Например, в России победа оппозиции на парламентских выборах ни формально, ни фактически не связана со сменой правительства. Более того, российский президент может по своей воле отправить в отставку премьер-министра, даже если он пользуется поддержкой парламента.

Таким образом, то, что в консолидированных демократиях является неписаной конституцией, в наших условиях должно быть возведено на уровень конкретно прописанных конституционных норм и процедур.

Прежде всего необходимо будет тщательно прописать процедуру формирования (смены) правительства и роспуска парламента. И в первую очередь, необходимо четко зафиксировать положение о том, что президент обязан назначить премьер-министром именно лидера партии (коалиции) парламентского большинства. По представлению премьер-министра президент назначает и других членов кабинета. В то же время парламент может при определенных условиях выражать правительству конструктивный вотум недоверия (когда резолюция о недоверии принимается одновременно с избранием премьер-министра), за которым автоматически следует отставка кабинета. Роспуск парламента может быть допустим только в четко оговоренных конституцией случаях. Например:

Причем в первом случае президент просто обязан распустить парламент (эта норма присуща чисто парламентской республике), в других - президент имеет на это право, которым он может воспользоваться или нет в зависимости от политической ситуации (подобное право, свидетельствующее о достаточно больших властных полномочиях президента, является особенностью именно смешанных форм республиканского правления). Например, в случае невозможности формирования правительства, опирающегося на парламентское большинство, президент может либо распустить парламент, либо с согласия парламента поручить лидеру одной из влиятельных партийных фракций (коалиций) формирование "кабинета меньшинства" и т.д.

Тем не менее, никакая, даже самая продуманная и совершенная формулировка не может служить панацеей от нарушений демократических принципов. Готовность политических элит к компромиссу и сотрудничеству - минимальное условие нормального функционирования любой демократической, в том числе и парламентско-президентской, формы правления.

После диктатуры

Мне представляется, что в будущем конституционный процесс в Беларуси будет продвигаться в направлении к парламентско-президентской форме правления. Однако на этом пути стране предстоит еще пережить авторитарно-либеральную фазу государственного устройства. "В тактическом плане" надо готовиться отнюдь не к "временному введению парламентской республики" 17, а к временной консервации президентской "вертикали". Нравится это кому-то или нет, но в начальный период своего постлукашенковского существования Беларусь почти обречена на авторитарную систему правления. В этом отношении наше государство отнюдь не явится исключением на фоне многих других трансформационных обществ. Авторитарный режим рыночно-демократической ориентации довольно часто оказывается необходимым переходным этапом на пути от тоталитаризма к демократии.

В то же время подобный опыт показывает, что авторитаризм сам по себе не способен стать инструментом прогрессивного реформирования общества. Необходим одновременный переход к формальным либерально-демократическим институтам и процедурам: представительная власть, парламентская оппозиция, независимый суд, свободные СМИ, консенсусные технологии и т.д. Они должны сдерживать и ограничивать авторитарные амбиции исполнительной власти, ставить её под относительный контроль граждан.

Такой авторитарно-либеральный режим, являющийся своеобразным симбиозом авторитарных и демократических элементов, действительно способен стать эффективным средством проведения необходимых реформ. 18 Чистый же авторитаризм, не опирающийся на демократические институты и активную массовую поддержку, неизбежно деградирует в криминальный режим олигархической или персоналистской диктатуры.

ПРИМЕЧАНИЯ

1. См., например: Валенсуэла А. Л. Латинская Америка: кризис президентства. // Век ХХ и мир, 1994 г., № 7-8; Ворожейкина Т. Опыт США полезен не всем. // Московские новости, 1993 г., 9 мая; Линц Х. Опасности президентства. // Век ХХ и мир, 1994 г., № 7-8; Степэн А., Скэч С. Различные типы демократического устройства и укрепление демократии. // Демократия 1990-х, Вена, 1994.

2. См., например: Золотарева И.П. Президентская республика? Парламентаризм? Монархия? // Латинская Америка, 1996 г., № 10; Карбалевич В.И. Парламентская или президентская республика? // Народная газета, 28 марта 1992 г.; Матусевич А.О. О состоянии законодательства Республики Беларусь: политика и право. // Вектор, 1997 г., № 1-3.

3. Горовиц Д.Л. Различия демократий. // Век ХХ и мир, 1994 г., № 7-8; Липсет С.М. Роль политической культуры. // Век ХХ и мир, 1994 г., № 7-8.

4. Поэтому утверждение В.Карбалевича о том, что "до 1994 года мы имели классическую парламентскую республику" представляется, на мой взгляд, совершенно неверным. (См.: Материалы Круглого стола политологов и юристов. "Какой быть Беларуси: президентской или парламентской?" // Адкрытае грамадства, 2000 г., №1, с. 17.)

5. Такое определение системы правления в Беларуси в период 1994-1996 гг. дает, в частности, М.Плиско (см. там же, с. 18-19).

6. Там же, с. 17.

7. Карбалевич В.И. Парламентская или президентская республика? // Народная газета, 28 марта 1992 г. Эту же точку зрения автор отстаивает и сегодня (см.: Материалы Круглого стола политологов и юристов. "Какой быть Беларуси: президентской или парламентской?" // Адкрытае грамадства, 2000 г., №1, с.15-16, 17, 18.

8. Об этапах посттоталитарной трансформации смотри подробнее: Чернов В. Ю. Природа политического режима в Беларуси и перспективы его трансформации. // Belarus-Monitor, февраль, 1997 г., с. 64-65.

9. См. подробнее: Чернов В. Белорусский национал-консерватизм: проблемы и перспективы. // Грамадзянская апьтэрнатыва, 1999 г., № 3.

10. См., например, Материалы Круглого стола политологов и юристов. "Какой быть Беларуси: президентской или парламентской?" // Адкрытае грамадства, 2000 г., №1, с.15-16, 17, 18.

11. Подсчитано на основании статистических данных, приведенных в вышеназванной статье А. Степэна и С.Скэч.

12. См. Материалы Круглого стола политологов и юристов. "Какой быть Беларуси: президентской или парламентской?" // Адкрытае грамадства, 2000 г., №1, с.15-16.

13. Показательно, что многие бывшие британские колонии (Кения, Танзания, Пакистан) начинали с добросовестных попыток копирования парламентаризма бывшей метрополии, а затем в соответствии со своими авторитарными традициями проникались доверием к президентской модели.

14. Степэн А. и Скэч С., указанная ст., с.58.

15. В этой связи представляется интересным, хотя и не бесспорным предложение М.Плиско избирать президента страны, пусть даже с достаточно большими полномочиями, не на всеобщих выборах, а парламентом (см. Материалы Круглого стола политологов и юристов. "Какой быть Беларуси: президентской или парламентской?" // Адкрытае грамадства, 2000 г., №1, с. 18).

16. "Силой кабинета является необходимость проведения новых выборов при поражении кабинета во время парламентского голосования" (Липсет С.М. Роль политической культуры. //Век XX и мир, 1994 г., №7-8, с.37).

17. См. Материалы Круглого стола политологов и юристов. "Какой быть Беларуси: президентской или парламентской?" // Адкрытае грамадства, 2000 г., №1, с.18.

18. О механизме легализации и институциализации постлукашенковского режима см.: Чернов В. Авторитарный режим в Беларуси: характер, запас прочности, варианты трансформации. // Адкрытае грамадства, 1998 г., №4, с.21-22.

Содержание номера